В качестве предшественника прокуратуры можно рассматривать институт фискалов, осуществлявший надзорные функции до появления института прокуратуры. В дальнейшем полноценная прокуратура возникла в России в 1722 году. Отметим, что это связано с увеличением числа законов, принятых при Петре I, требовавших тщательного контроля и надзора. На тот момент прокуратура не уничтожила институт фискалов, но сосредоточилась на оперативно-розыскной деятельности, напоминающую современную оперативно-розыскную, чем надзорную. Тем самым функции прокуратуры были не ясными. Это обусловлено тем, что прокуроры в основном информировали полицию и другие правоохранительные органы, а не занимались уголовным преследованием.
Многие авторы отмечают, что серьезные изменения в функциях прокурора произошли в ходе Судебной Реформы 1861–1864 годов. В рамках данной реформы полномочия прокурора были значительно расширены, включая важную функцию предварительного расследования. Так, были установлены принципы работы прокуратуры: единство системы органов, строгая иерархическая подчиненность, несменяемость и независимость прокуроров. В связи с этим в судебных заседаниях прокуроры представляли сторону обвинения, защищая интересы как государства, так и отдельных протерпевших от преступлений [2, с. 12].
Необходимо отметить, дальнейшее развитие прокуратуры произошло в период советского законодательства, когда функции обвинения и защиты выполняли представители общественности. Несмотря на развитие принципа состязательности, сторона обвинения имела определенные преимущества перед защитой. В 1922 году появилась прокуратура «смешанного» типа, выполнявшая основные и вспомогательные функции. Основные функции включали надзор за законностью и уголовное преследование, а вспомогательные – правотворческую и координационную деятельность по отношению к правоохранительным органам. В то время первым, основополагающим документом, регулирующим деятельность прокуратуры, стало Положение о прокурорском надзоре в РСФСР, утвержденное ВЦИК 28 мая 1922 года. Этот акт учредил советскую прокуратуру, наделив ее функцией надзора за законностью действий всех органов власти. В результате чего, прокуратуре было предоставлено право возбуждать уголовные дела и оспаривать постановления, нарушающие закон. Вторым документом выступал Уголовно – процессуальный кодекс РСФСР 1922 года, определявшим функции прокурора в уголовном судопроизводстве. В частности, он четко предписывал прокурорам поддерживать обвинение и подавать кассационные протесты в случае несогласия с судебными решениями. Однако, кодекс строго не запрещал прокурорам оказывать давление на суд. Следует отметить, что позиция прокурора зачастую имела решающее значение для суда. Судьи прислушивались к доводам обвинения значительно больше, чем к аргументам защиты.
Серьезные изменения в работе прокуратуры произошли в 1933 году, когда было принято Постановление ЦИК и СНК СССР под названием «Об утверждении Прокуратуры ССР» и утверждается «Положение о прокуратуре ССР». Необходимо отметить, что эти документы способствовали дальнейшей централизации прокурорских органов, выделяя их в самостоятельную систему государственных органов и отделяя от системы юстиции. К тому же, Конституция СССР, принятая в 1936 году, уточнила роль прокурора в уголовном процессе, но при этом не принесла значительных изменений в установившуюся систему.
Если и далее обращаться к истории становления института прокуратуры, то прежде всего необходимо отметить 1960 год, в котором УПК РСФРС был изменен для расширения полномочий прокурора в процессе досудебного расследования. В кодексе описывалось, что помимо контроля, прокурор имел право возбуждать уголовные дела, принимать меры по устранению фактов преступлений и привлечению виновных к уголовной ответственности. Теперь прокурорский надзор, согласно этому закону, охватывал все этапы уголовного процесса и распространялся на деятельность всех участников. Продолжая анализ, в Конституции СССР 1977 года прокуратуре была выделена отдельная глава. На основе этой главы 30 ноября 1979 года был принят Закон «О прокуратуре СССР», в котором отмечалась функция прокурора по контролю за соблюдением законов в ходе рассмотрения дел в судах. Конкретные функции прокуратуры уточнялись в нормативных актах [3, с. 28]. Многие авторы придерживаются позиции, что прокурорский надзор в то время осуществлялся как по действиям прокуратуры, так и по решениям судов. В настоящее время, институт прокуратуры продолжает развиваться путем введения изменений в действующий УПК РФ [8].
Очевидно, чтобы определить статус прокурора и его функции в уголовном судопроизводстве, важно прежде всего обратиться к понятию прокурорского надзора. Традиционно прокурорский надзор считается основной функцией прокурора в рамках уголовного процесса.
Некоторые исследователи полагают, что цель и задачи прокурорского надзора тесно переплетаются, так как они направлены на достижение конкретных результатов. Так, например В. В. Долежан выделяет два уровня воздействия прокуратуры на достижение целей надзора. Первый уровень заключается в фактическом устранении правонарушений, благодаря прокурорскому вмешательству: восстановлении нарушенных прав, возмещении убытков, наказании виновных, устранении причин и условий, способствующих правонарушениям. Второй уровень – это утверждение правопорядка как реального воплощения принципа законности [4, с. 54]. И. В. Литвинова утверждает, что главная цель прокурорского надзора состоит в поддержании верховенства закона. В числе ключевых задач она выделяет защиту прав и законных интересов как граждан, так и государства, обеспечение законности в деятельности государственных органов и управленческих структур, в том числе укрепление правопорядка [5, с. 43]. Учитывая все вышесказанное, задача – это действия, которые прокурор обязан выполнить для достижения цели.
Следует обозначить, что процессуальная деятельность прокурора должна осуществляться в строгом соответствии с установленным законом и процессуальными нормами на досудебном этапе уголовного производства. Соблюдение этих норм является ключевым условием обеспечения законности и правопорядка в сфере уголовного судопроизводства [1, с. 30]. Процессуальная форма представляет собой набор условий, определенных процессуальным законодательством, которые регулируют действия следственных органов, прокуратуры при выполнении их функций по расследованию и разрешению уголовных дел. При этом она охватывает действия граждан, участвующих в уголовном судопроизводстве, обеспечивая реализацию их прав и выполнение обязанностей в рамках установленного порядка [7, с. 51]. По мнению П. А. Лупинской, процессуальная форма включает в себя основания, условия и порядок проведения следственных и судебных действий, посредством которых государственные органы осуществляют свои полномочия. Вместе с тем, форма охватывает содержание и форму принимаемых решений [6, с. 38] Таким образом, на предварительных стадиях уголовного процесса под процессуальной формой деятельности прокурора понимается соблюдение законов, установленного порядка, требований и условий для проведения, оформления действий, решений прокурора.
На основе уголовно–процессуального законодательства выделяются определенные критерии законности действий прокурора в процессе.
В свою очередь, имея статус прокурора, сотрудник приобретает возможность осуществлять процессуальные действия в рамках уголовного дела. Так, на основе своей должности прокурору не требуется дополнительных документов, аналогичных постановлению следователя о принятии дела к производству. В соответствии с уголовно – процессуальным законодательством, лишь уполномоченный сотрудник прокуратуры имеет право осуществлять такие действия.
Вместе с тем, уголовно – процессуальный закон не определяет конкретное время начала и окончания деятельности прокурора на досудебной стадии. Согласно УПК РФ и закону «О прокуратуре РФ», прокурор обязан принимать меры для выявления информации о преступлениях и контролировать доследственную проверку. Необходимо отметить, что началом процессуальной деятельности прокурора считается момент получения информации о преступлении. К тому же источники информации могут быть различными: документы, жалобы, собственное обнаружение признаков преступления или сообщения, указанные в ст. 140 УПК РФ. Тем самым, любой из этих факторов является основанием для начала процессуального действия.
Наконец, конечный момент работы прокурора на досудебной стадии зависит от формы окончания расследования. Следует обозначить, что после утверждения обвинительного заключения или акта и направления дела в суд, прокурор теряет часть своих контрольных полномочий и становится стороной обвинения.
В то же время, для начала осуществления своей деятельности прокурор должен иметь определенные основания для соблюдения соответствующих процедур, установленных законом. Эти основания могут быть разделены на несколько категорий: требование закона выполнить определенные процедурное действие (например, рассмотрение обвинительного заключения); наличие жалоб и ходатайств от участников уголовного процесса; проведение плановых и внеплановых проверок в соответствии с задачами данного прокурорского органа; собственное усмотрение прокурора.
На основании полномочий, установленных в статье 37 УПК РФ, прокурор обязан контролировать ход предварительного расследования, включая все этапы от начала возбуждения уголовного дела до составления обвинительного заключения. В свою очередь, следователи и дознаватели выполняют определенные следственные процедуры, зафиксированные в процессуальных документах, которые прокурор проверяет на соответствие установленным срокам, правилам УПК РФ и законности полученных доказательств. В том числе прокурор проверяет законность решений, принимаемых органами дознания и предварительного следствия, которые регламентированы УПК РФ и имеют процессуальный характер. Так, согласно п. 33 ст. 5 УПК РФ, под процессуальным решением понимается решение, принимаемое судом, прокурором, следователем, органом дознания и их начальниками, а также дознавателем в установленном порядке (например, продление срока предварительного расследования) [8].
Следует обозначить, для проверки уголовное дело должно быть истребовано от органа расследования. При этом в УПК РФ используется формулировка «изымать уголовное дело», однако процедура истребования или изъятия дела не регламентирована. Очевидно, что этот пробел в законодательстве может привести к утрате уголовных дел. Таким образом, необходимо предусмотреть передачу уголовного дела прокурору только на основании его письменного указания, с обязательной регистрацией в журналах исходящей и входящей корреспонденции.
Вместе с тем, рассмотрев все материалы уголовного дела и информацию, ставшую основанием для процессуального действия, прокурор обязан принять решение в рамках своих полномочий и оформить его в соответствующем процессуальном документе.
В целом, несмотря на изменения в содержании полномочий прокурора на досудебной стадии уголовного судопроизводства, процессуальное оформление принимаемых им решений осталось в основном неизменным. В то же время, действующий УПК РФ предусматривает следующие виды решений прокурора: постановление, решения резолютивного характера (согласия, утверждение) и указание. Важно отметить, что процессуальное оформление постановлений и решений резолютивного характера строго регламентировано законом.
К тому же представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые могут устранить эти нарушения, и подлежит немедленному рассмотрению. В течение месяца после внесения представления должны быть приняты меры по устранению нарушений, их причин и условий; о результатах необходимо сообщить прокурору письменно. В свою очередь, представления могут быть адресованы следователю, дознавателю, руководителю следственного органа или начальнику органа дознания.
С учетом вышеизложенного предлагается внести изменения в статью 37 УПК РФ, включив положение о том, что прокурор имеет право вносить представления в органы предварительного расследования в соответствии с законодательством о прокуратуре Российской Федерации.
