Как следует из анализа судебной практики, видна устойчивая тенденция к повышению случаев злонамеренного умаления прав частных лиц посредством установления различных ограничений права собственности без справедливой компенсации собственникам земельных участков их имущественных потерь. Это является нарушением конституционного принципа баланса частных и публичных интересов, а также принципов справедливости, разумности и соразмерности.
Согласно ст.57 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) закреплены четыре случая возмещения убытков:
- Ухудшение качества земель в результате деятельности других лиц (п. 2 ч. 1);
- Ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков (п. 4 ч. 1);
- Ограничение прав собственников расположенных на земельных участках зданий, сооружений, помещений, в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий, режим которых не допускает размещение данных объектов (п. 4.1 ч. 1);
- Изменение целевого назначения земельного участка без согласования с собственником (п. 5 ч. 1) [1].
Долгое время проблемным оставался вопрос об основаниях возмещения убытков при ограничении прав собственника земельного участка: включает ли ст. 57 ЗК РФ компенсацию убытков, которые были причинены правомерными действиями, или же возмещение в данном случае будет являться мерой ответственности за противоправные действия уполномоченных органов. В судебных актах имелся подход, в соответствии с которым возмещение убытков ставилось в зависимость от установления условий, необходимых для наступления ответственности за незаконные действия органов власти [2]. Также существовало и применялось судами другое понимание норм, при котором положения ст.57 ЗК РФ рассматривались в качестве частного случая компенсации ущерба, причиненного правомерными действиями по ст. 16.1 Гражданского кодекса РФ [3].
Однако, Федеральным законом от 30.12.2021 № 467-ФЗ [4] в ст. 57 ЗК РФ были внесены изменения, раскрывающие порядок возмещения убытков, причиненных как неправомерными, так и правомерными ограничениями прав на землю со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. Толчком для реформирования правового регулирования в этой части послужила правовая позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Постановлении от 05.03.2020 № 11-П [5], основным выводом которого было признание в качестве основания к возмещению убытков как правомерных, так и противоправных действий органов.
Данное решение проблем видится обоснованным, поскольку в большинстве случаев, как показывает судебная практика, ограничения являются законной мерой и накладываются для реализации публичных или общественных интересов. Как указал Конституционный Суд РФ в вышеуказанном Постановлении: «на федеральном законодателе лежит обязанность по четкому нормативному регулированию порядка такого возмещения, который должен быть понятен как правообладателям земельных участков, так и правоприменителям». Итогом этого стало принятие Положения о возмещении убытков, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 27.01.2022 № 59 (далее – Положение) [6]. Однако, в результате анализа указанного акта, были выявлены недостатки, о которых речь пойдет далее.
В п. 52 Положения установлено, что случае, когда земельный участок был предоставлен лицу с уже установленными ограничениями прав на землю или обременениями земельного участка, возмещение убытков не осуществляется, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Введение такой нормы отвечает сложившейся судебной практике, в соответствии с которой для разрешения вопроса о возмещении убытков, причиненных установлением ограничений прав собственников земельных участков, имеет значение, в какой момент истец приобрел земельный участок: до наложения ограничений или после [7]. Однако устанавливается и возможность введения исключений федеральными законами, которых в настоящий момент не предусмотрено.
Следует также отметить, что Положение не ставит в зависимость возможность возмещения убытков от осмотрительности участников оборота, то есть осведомленности приобретателя о наличии ограничений или обременений прав на земельный участок. Видится необходимым урегулировать возможную проблему злоупотребления введением в ЗК РФ положения, устанавливающего, что возмещение убытков, причиненных ограничением прав собственников земельных участков, зависит от того, знало ли или могло знать лицо, приобретающее земельный участок, о наличии уже существующих ограничений, что активно используется судами при рассмотрении споров о признании постройки самовольной.
В судебной практике встречаются прецеденты, в которых орган местного самоуправления осуществляет в отношении земельного участка, принадлежащего гражданину, действия, свидетельствующие об отсутствии каких-либо ограничений, например, изменяет вид разрешенного использования на «индивидуальное жилищное строительство», выдаёт соответствующие разрешения, а позднее, когда собственник уже осуществил значительные расходы на строительство, устанавливается, что данный земельный участок входит охранную зону, на которой строительство зданий и других объектов запрещено [8]. Именно в этом случае, собственник не знал и не мог знать о наличии ограничений в силу действий органа, поэтому введение вышеуказанного предложения является обоснованным.
Интересным в данном случае является и вопрос применения принципа эстоппеля, когда органом, выдавшим необходимые документы, заявляется требование о сносе самовольной постройки на земельном участке, на котором в силу ограничений, не указанных в ЕГРН и не очевидных в силу иных источников, нельзя возводить такое здание или иное сооружение. Поддерживая позицию Карапетова А. Г. и Федорова Д. В. [9], считаю, что эстоппель будет применяться, и в требовании о сносе откажут, если собственник докажет, что он не знал и не мог узнать о действии указанных ограничений в соответствии со ст. 222 Гражданского кодекса РФ [10]. Однако считаем, что в целях соблюдения баланса интересов сторон в Положении должен быть установлен механизм выкупа земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости, притом как по требованию уполномоченного органа, так и по требованию собственника такого объекта [11].
На наш взгляд, момент приобретения прав на земельный участок не может выступать в качестве единственного квалифицирующего признака, поскольку в противном случае не останется лица, которое могло бы получить возмещение в результате установленного ограничения.
Обобщая все вышеизложенное, можно заключить, что действующий механизм возмещения убытков, вызванных установлением ограничений прав собственников земельных участков, претерпел положительные изменения, однако этого недостаточно для правильного урегулирования споров, возникающих в таких случаях. Предлагаемые изменения отвечают принципам разумности, справедливости, соразмерности, баланса частных и публичных интересов, а также недопущения злоупотребления правом государственными органами и органами местного самоуправления.
