Административное приостановление деятельности: понятие и правоприменительная практика

Важной сферой административно-правового регулирования является применение административной ответственности, установленной Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) [1], и назначение лицу, совершившему правонарушение административного наказания, приведенных в ст. 3.2. КоАП РФ. Одним из них является административное приостановление деятельности, применяемое в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Законодательное определение административного приостановление деятельности отсутствует, в абз. 1 ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ содержится лишь описание сущности данного административного наказания, а также обстоятельства его применения.

Как следует из положений законодательства, административное приостановление деятельности предусматривает прекращение деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг на определенное время.

Основаниями применения данного вида административного наказания являются в случае угрозы: жизни или здоровью людей; возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами; наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы; причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды; при совершении административного правонарушения: в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Следовательно, объектами охраны являются как жизнь, здоровье человека, так и безопасность государства и общества.

Кроме того, в ст. 3.12 КоАП РФ указан срок применения данной санкции, который не может быть более 90 суток. Срочность имеет условный характер, т. е. возможно снятие данной санкции в судебном порядке ранее установленного срока при условии, устранения обстоятельств, которые обусловили его назначение.

Существующая в законе трактовка административного приостановления деятельности недостаточно конкретизирована. В связи с этим в научной среде сложились определенные подходы к определению данного вида административного наказания.

Ряд ученых придерживаются мнения законодателя и относят рассматриваемую санкцию к числу административных наказаний. Так, согласно точке зрения А. Б. Агапова административное приостановление деятельности относится к административным наказаниям, влекущим релятивные имущественные обременения [2, с. 137].

Ю. С. Адушкин относит административное приостановление деятельности к «квазиадминистративным наказаниям – группе мер, применяемых при виновном нарушении публично-правовых установлений государства, но не имеющих законодательного закрепления в качестве административных наказаний» [3, с. 210].

Так, по мнению М. С. Студеникиной, приостановление работы предприятия нельзя считать административным наказанием, поскольку по своей правовой природе, определяемой их целевой направленностью, они являются не карательными санкциями, а носят восстановительный характер, или являются мерами пресечения административного правонарушения [4, с. 19].

Е. О. Терюков, определяя правовую природу административного приостановления деятельности, обосновывает, что в силу своих особенностей, его нельзя отнести ни к одной из мер принуждения, известных в административно-правовой науке, она является самостоятельной мерой административного принуждения [5, с. 179].

Наиболее правильным будет относить административное приостановление деятельности к мерам административного принуждения и пресечения, так как цель применения данной санкции – устранить причины и условия правонарушения.

Мнения ученых разделились и по этому поводу строгости административного приостановления деятельности в иерархии санкции, применяемых в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Одни учёные однозначно относят административное приостановление деятельности к наиболее строгой санкции, которая быть не может применена за административные правонарушения в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, ссылаясь на нормы административного законодательства [6, с. 285]. Так, согласно абз. 2 ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ применяется только в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП РФ и, если менее строгий вид наказания не может обеспечить достижение цели административного наказания. Данные положения нашли свое отражение и в п. 23.1. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10.06.2010 № 13 [7]. При этом, в нём даны уточнения о том, что применение данного вида административного наказания должно быть мотивировано в постановлении по делу об административном правонарушении (абз. 2 ч. 1 ст. 3.12, п. 6 ч. 1 ст. 29.10 КоАП РФ).

Другие ученые настаивают на том, что такой вывод сделать нельзя, поскольку штраф, как альтернатива административному приостановлению, для крупных юридических лиц будет менее строгой санкций и приведет к менее серьезным последствиям, а для субъектов малого предпринимательства административный штраф может повлечь более крупные потери для бизнеса, чем административное приостановление деятельности [8, с. 65]. Данная точка зрения нашла своё отражение в позиции Конституционного Суда РФ, который по данному вопросу высказал следующую позицию: «несоизмеримо большой штраф может превратиться из меры воздействия в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности» [9]. Следовательно, при назначении данного вида наказания суду необходимо принимать во внимание финансово-экономическое положение субъекта предпринимательской деятельности, а также последствия, которые последуют впоследствии.

Административное приостановление деятельности осуществляется как судебными, так и уполномоченными на то контрольно-надзорными органами. Данный вид наказания уполномоченными должностными лицами на практике применяется достаточно редко. Так, в первом полугодии 2023 года в рамках проведения совместных плановых проверок Ростехнадзора и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования на 38 опасных производственных объектах, принадлежащих 21 юридическому лицу, было выявлено 1 566 нарушений обязательных требований законодательства Российской Федерации в области промышленной безопасности. За допущенные нарушения применены 233 меры административного воздействия, из них только по 15 применено административное приостановление деятельности [10].

Вопрос целесообразности наделения контрольно-надзорных органов правом применения административного приостановления деятельности в качестве административного наказания в настоящее время под вопросом, так как зачастую это приводит к коррупционной составляющей, злоупотреблениям, несправедливо и незаконно вынесенным решениям, которые приводят к значительному ущербу предприятий.

В судебном порядке административное приостановление деятельности применяется в большей степени. Но в последние годы отмечается снижение применения данной меры административного наказания. Так, с 2016 по 2021 годы число решений судов о применении такой меры снизилось почти вдвое – с 17733 до 11510, а с 2021 по 2023 годы в 2,5 раза – с 11510 до 4580. Анализ показывает, что чаще всего по результатам проверок приостановление деятельности назначается за незаконное привлечение к трудовой деятельности, нарушение правил привлечения иностранного гражданина, осуществляемой на торговых объектах (ст. 18.15-18.17 КоАП РФ) – 2154; за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации помещений, зданий, сооружений и транспорта, питьевой воде и организации питания населения (ст. 6.4-6.6 КоАП РФ) – 858; за правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике (глава 9 КоАП РФ) – 842; за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 6.3 КоАП РФ) – 225 [11].

В судебной практике отмечаются противоречия при применении административного приостановления деятельности. Так, суд при вынесении решения не всегда учитывает характер и степень административного правонарушения, правовое положение субъекта административной ответственности, объект административного посягательства, отсутствие смягчающих и отягчающих ответственность обстоятельств, иные данные, характеризующие субъект административной ответственности. Зачастую подчёркивается только факт того, что иной вид наказания не обеспечит достижения целей административного наказания, установленных ст. 3.1 КоАП РФ или на отягчающие обстоятельства, в частности, в соответствии со ст. 4.3 КоАП РФ, – на повторное совершение однородного административного правонарушения. В подавляющем большинстве суды не выясняют реальную угрозу жизни и здоровью населения или угрозу окружающей среды, либо вообще игнорируют требования ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ по установлению необходимого для применения административного приостановления признака. Специалисты, которые могут дать заключение о реальной опасности последствий правонарушения к участию в деле, не привлекаются. В то же время уполномоченное лицо или суд зачастую не может самостоятельно оценить опасность правонарушений, допущенных лицом, к которому рекомендовано применить административное приостановление деятельности. Проблема усложняется тем, что в ст. 3.12 КоАП РФ отсутствует указание на то, какое количество перечисленных правонарушений или их сочетание делает применение меры, данной наказания целесообразным. Это приводит либо к неоправданному приостановлению деятельности, либо к применению необоснованно мягкого наказания.

В числе проблемных моментов можно отметить и отсутствие регламентируемого минимального срока административного приостановления деятельности в законе. Это приводит к тому, что уполномоченные органы или суды одному лицу, совершившему менее тяжкое правонарушение, назначают более длительное приостановление деятельности, чем лицу, которое совершило правонарушение с квалифицирующими признаками.

Подводя итог, можно отметить, что в настоящее время отсутствует четко сформулированное понятие административного приостановления деятельности. Для развития любого правого института необходимо четкость формулировки правового понятия, а также его унификация. Понятие административного приостановления деятельности должно отражать его сущность, роль и сложившиеся тенденции в судебной практике и учитывать, что эта административная мера имеет своей целью пресечение и предупреждение. Отмечаются и правоприменительные проблемы применения административного приостановление деятельности, требующие внесение изменений и дополнений КоАП РФ и разъяснений высших судебных инстанций.