Особенности правового регулирования муниципальной службы

«Принципы права - объективно присущие праву отправные начала, непререкаемые требования, которые предъявляются к участникам общественных отношений в целях гармоничного сочетания индивидуальных, групповых и общественных интересов. Иначе – это своеобразная система координат, в рамках которой развивается право, и одновременно вектор, определяющий направление его развития» 
О. Ф. Скакун

Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется на четырех уровнях: международном, федеральном, региональном и местном. Законодательная база относительно правового регулирования муниципальной службы в Российской Федерации достаточно обширна. На сегодняшний день ее составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Помимо данных законодательных актов имеются и другие, регулирующие правовой статус муниципальных служащих. Также к законодательной базе, регулирующей муниципальную службу в Российской Федерации, относят и уставы муниципальных образований, решения, принятые гражданами и другие муниципальные правовые акты.

Система муниципальной службы – это один из способов организации подчинения нижестоящих органов власти не по иерархии, а напрямую закону. То есть, задачи муниципальных органов ставятся исходя из положений законодательства. Тем самым, у органов муниципальных служб имеются автономные функции и компетенции, необходимые для организации муниципальной деятельности. Тем самым, решение вопросов правового регулирования муниципальной службы стоят на международном или федеральном уровнях, а перемещаются на региональный или даже местный уровни. Это связано с тем, чтобы обеспечить муниципальным органам полную автономию и независимость от центральных органов государственной власти, поскольку необходимо учитывать местные особенности региона или муниципальной единицы [9, с. 139].

Рассмотрим принципы организации самоуправления на примере Германии: «Из 15 государств, подписавших Хартию, лишь Австрия и ФРГ являются федеративными. Причем их федеральные конституции даже не упоминают о принципе местного самоуправления. Зато на уровне земель он получает свое нормативное закрепление» [12, с. 118-119]. Стоит отметить, что на законодательном уровне в унитарных государствах принцип данный принцип закреплен, однако закрепление изъяснено в краткой форме. В федеративных же государствах данный принцип закреплен на уровне субъектов федерации. Помимо российской правовой системы такая система существует и в США. Так, ученый И. Питцкер объясняет данное положение следующим образом: «Вмешательство федерального законодателя в коммунальное право, предусматривающее самоуправление, исключено в принципе, поскольку Конституция не содержит особых норм, которые регулировали бы распределение компетенции федеральных органов и коммунальных органов и исполнение которых делало бы федерацию способной ограничить самоуправление общин» [5, с. 37].

Принципы, на базе которых организовывается муниципальная служба, закреплены в Федеральном законе от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Данный законодательный акт основывается на принципах Конституции РФ. Согласно Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», принципы организации муниципальной службы разделены на две группы.

Первая группа включает принципы устройства российского государства. Главным в данной группе является принцип построения демократического государства, который гласит, что единым источником власти в России является ее многонациональный народ, осуществляющий власть через органы местного самоуправления.

Вторая группа включается принципы организации местного самоуправления. Согласно ст. 12 Конституции Российской Федерации: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» [1].

Правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации осуществляется на базе положений Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3]. Данный законодательный акт также базируется на положениях Конституции Российской Федерации.

Согласно Конституции Российской Федерации, власть между федеральными и местными органами не разделяется, что идет вразрез с принципами Конституций в унитарных государствах. Согласно положениям Конституции Российской Федерации, власть закрепляется на федеральном уровне. С точки зрения разделения властей, данный подход является не совсем корректным, поскольку существуют местные особенности региона, например, менталитет народа, что не может регулироваться на федеральном уровне. Тем самым, с нашей точки зрения, целесообразно передать данные полномочия на уровень субъектов федерации.

Местные органы власти обладают широкими полномочиями регулирования деятельности граждан Российской Федерации на муниципальном уровне. Эти действия могут осуществляться местными органами власти как самостоятельно, так и посредством делегирования органами государственной власти и иным способом (например, путем заключения соглашений с общественными или частными организациями).

Полномочия органов власти осуществляется в пределах границ местного самоуправления. Местные органы власти также могут осуществлять некоторые полномочия за пределами своих границ, которые регулируются законодательством Российской Федерации. Однако в этом случае деятельность местного самоуправления будет контролироваться государством.

Полномочия органов власти осуществляется в пределах границ местного самоуправления. Местные органы власти также могут осуществлять некоторые полномочия за пределами своих границ, которые регулируются законодательством Российской Федерации. Однако в этом случае деятельность местного самоуправления будет контролироваться государством.

Согласно ч. 1 ст. 16 Конституции Российской Федерации местное самоуправление является основой конституционного строя Российской Федерации. В ч. 2 ст. 130 отмечено, что принятие решений по вопросам местного значения осуществляется населением Российской Федерации посредством проведения референдумов и свободных выборов.

Государственные органы власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять ряд корпоративных и регулирующих полномочий, предусмотренных региональным законодательством. Корпоративные и служебные полномочия одинаковы как для муниципальных образований, так и для субъектов; однако субъекты Российской Федерации имеют более ограниченные регулирующие полномочия, чем муниципалитеты.

6 октября 2003 года был принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ, а вышеперечисленные полномочия утратили силу. Субъекты Российской Федерации вправе изменять границы муниципальных образований в соответствии с уже существующим законодательством, то есть, свои законодательные акты субъекты Российской Федерации в отношении местного самоуправления в настоящее время создавать не могут.

Можно сказать, что полномочия государственных органов власти субъектов Российской Федерации касались решения вопросов местного значения, о чем сказано в ч. 2 ст. 6 Законе № 154-ФЗ. Также в Законе от 28.05.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было указано, что государственным органам власти субъектов Российской Федерации передавались финансовые и материальные ресурсы для осуществления полномочий (Ст. 4) [3].

Анализируя изменения в законодательстве по вопросам регулирования организации местного самоуправления, можно сказать, что в настоящее время полномочия государственных органов власти субъектов Российской Федерации устанавливаются из уже определенных в Законе № 131-ФЗ.

Изменение компетенций государственных органов власти субъектов Российской Федерации касались также вопросов формирования органов местного самоуправления, а также формирования их структуры. Анализируя Закон №154-ФЗ, можно проследить следующие полномочия государственных органов власти субъектов Российской Федерации на предмет формирования органов местного самоуправления:

• установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований (ст. 5);
• формулировка наименований органов местного самоуправления, а также должностей, за исключением представительных органов (ст. 17);
• определение порядка формирования органов местного самоуправления (ст. 17);
• формирование полномочий органов местного самоуправления (ст. 17);
• формирование сроков действия полномочий органов местного самоуправления (ст. 17).

Можно сказать, что в законе №154-ФЗ были регламентированы большой объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Стоит отметить, что все вышеперечисленные полномочия государственные органы субъектов Российской Федерации имели право закреплять в региональных законодательных актах. 

Рассмотрим, как изменились полномочия государственных органов власти субъектов Российской Федерации относительно формирования органов местного самоуправления с отменой Закона №154-ФЗ и введением в действие Закона №131-ФЗ. Фактически, с введением в действие нового закона большая часть полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации перешла в компетенцию органов местного самоуправления. Например, в ст. 17 Закона №131-ФЗ указываются полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. В статье 17 указан широкий спектр полномочий органов местного самоуправления, среди которых: принятие устава муниципального образования, принятие официальной символики муниципального устава, создание муниципальных предприятий и учреждений, установка тарифов на теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение. 

21 декабря 2021 года Государственной Думой Российской Федерации был принят Федеральный закон №414 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Согласно ст. 4 Федерального закона №414, в систему органов публичной власти входят высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации и федеральные органы Российской Федерации [3]. В соответствии с п. 4 ст. 4 Федерального закона №414, федеральные органы уполномочены формировать органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, которые, в свою очередь, уполномочены вести субъекты Российской Федерации «в сферах образования, здравоохранения, финансов, государственного регулирования тарифов, а также осуществляющих региональный государственный жилищный контроль (надзор), региональный государственный строительный надзор, региональный государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости…» . В соответствии с п. 7 ст. 4 Федерального закона №414, именно органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе обеспечивать «реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей» [3]. В законе указывается, что федеральными органами формируется только исполнительный орган субъекта Российской Федерации, который, в свою очередь, составляет систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако органы государственной власти субъекта Российской Федерации, в соответствии с положениями Федерального закона №414, вправе самостоятельно организовывать местное самоуправление. 

Рассмотрим главу 7 Федерального закона №414. Согласно ст. 44 Федерального закона №414, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов «… правового регулирования вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных федеральным законом…, государственного надзора за реализацией органами местного самоуправления полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций…» . Можно сделать вывод, что государственные органы субъектов Российской Федерации имеют достаточное количество полномочий в области местного самоуправления, при этом, которые не подлежат контролю со стороны федеральных органов государственной власти. Однако при наступлении особых обстоятельств, которые указаны в п. 1 ст. 49 Федерального закона №414, полномочия государственных органов субъектов Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы Российской Федерации в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации (п. 3 ст. 49 Федерального закона №414) [3].

Заключение. Таким образом, можно сделать вывод, что выбор органов муниципальной власти осуществляются путем создания избирательных комиссий. Также стоит отметить, что в настоящее время в законодательных актах Российской Федерации, регулирующих деятельность федеральных органов российской Федерации и государственных органов субъектов Российской Федерации, существуют противоречия относительно автономности и масштабности полномочий двух органов. С одной стороны, в Федеральном законе №131 полномочия федеральных органов российской Федерации являются более масштабными и содержательными, с другой стороны, в соответствии с Федеральным законом №414 государственные органы субъектов Российской Федерации имеют достаточное количество полномочий в сфере местного самоуправления, которые не являются подконтрольными федеральными органами. Более того, одинаковые полномочия в сфере местного самоуправления не могут осуществляться федеральными органами и государственными органами субъектов Российской Федерации одновременно (п. 4 ст. 41 Федерального закона №414).