Особенности договора поставки для государственных или муниципальных нужд

Современная система государственных и муниципальных закупок, регулируемая специальным правовым режимом, критически важна для успешной работы государственных и муниципальных образований. Договор поставки товаров для государственных или муниципальных нужд (ст. 526 ГК РФ [2]), хотя и является самостоятельной правовой конструкцией, тесно связан с общим договором поставки. Он представляет собой возмездный консенсуальный договор, где поставщик обязуется передать товары заказчику, а заказчик – оплатить их из бюджетных или внебюджетных источников.

Договор поставки для государственных (муниципальных) нужд отличается целевой направленностью приобретения товаров, участием госзаказчиков и финансированием из бюджетных и внебюджетных источников. При этом к нему применяются многие общие нормы ГК РФ о договоре поставки. Государственный заказ отражает экономическую потребность государства в товарах, работах и услугах, оплачиваемых из бюджета, в то время как государственные закупки – это уже правовая категория, закрепленная контрактом.

По мнению А. А. Демина [6, с. 25], госзаказ предшествует закупкам, которые являются его практической реализацией. «Государственные закупки» рассматриваются как в экономическом смысле (приобретение товаров за бюджетные средства), так и в юридическом (контрактные отношения). В российской практике понятие госзакупок распространяется и на товары, приобретаемые для перепродажи, а не только для собственных государственных нужд.

В Бюджетном кодексе РФ «государственные закупки» определяются как бюджетные ассигнования на приобретение товаров и услуг, хотя вопросы о включении трансфертов, партийности поставок и территориальных границах закупок остаются дискуссионными [1]. Согласно 44-ФЗ, «закупка товаров, работ, услуг» – это комплекс действий от выбора поставщика до исполнения контракта [3]. Таким образом, «государственный заказ» и «государственная закупка» – взаимосвязаны, но не тождественны. Первый определяет потребность, а вторая – способ её удовлетворения. Государственная закупка является завершающим этапом реализации государственного заказа, включая приобретение необходимых товаров, работ и услуг для нужд государственных и муниципальных органов.

Целью поставки товаров для государственных или муниципальных нужд является удовлетворение потребностей государства, его субъектов, муниципальных образований, а также обеспечение обороноспособности и безопасности страны, защиты жизни и здоровья граждан.

Особое внимание Е. В. Шаназарова, О. Е. Савельева [8] уделяет субъектному составу данного вида поставки. В качестве заказчиков выступают органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Поставщиком-продавцом по договору поставки товаров для государственных или муниципальных нужд является лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность.

Государственные и муниципальные контракты заключаются на основании плана-графика закупок, разработанного и утвержденного в соответствии с законодательством РФ. Оплата по контрактам производится в пределах лимитов бюджетных обязательств, за исключением случаев, предусмотренных п. 3 ст. 72 Бюджетного кодекса РФ.

А. В. Хаширова [9] отмечает, что правовое регулирование договорных отношений, связанных с поставкой товаров для государственных и муниципальных нужд, опирается на § 4 главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации. Когда нормы данного параграфа недостаточны, применяются положения специальных законодательных актов, важным из которых является Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Эта сфера также регулируется иными нормативно-правовыми актами. Вспомогательно используются общие положения о договоре поставки (§ 3 главы 30 ГК РФ) и о договоре купли-продажи (§ 1 главы 30 ГК РФ).

В то же время Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» [4] регулирует закупки более широкого круга организаций, включая государственные корпорации, компании с государственным участием, естественные монополии и автономные учреждения. В отличие от строго регламентированного подхода, присущего 44-ФЗ, 223-ФЗ предоставляет заказчикам значительную свободу в выборе способов закупок, установлении требований к участникам и формировании собственных положений о закупках. Эта гибкость позволяет организациям адаптировать процессы закупок к своим специфическим потребностям и оперативно реагировать на рыночные изменения, но в то же время требует от них повышенной ответственности за обеспечение прозрачности и эффективности закупочной деятельности. Таким образом, оба закона, 44-ФЗ и 223-ФЗ, регулируют закупки, но при этом применяются к различным категориям заказчиков и имеют существенные различия в подходах к регулированию.

Помимо общего регулирования, поставки продукции для государственных нужд могут также подпадать под действие специальных федеральных законов, таких как Федеральный закон от 29.12.1994 № 79-ФЗ «О государственном материальном резерве» [5]. По своей сути, поставка товаров для государственных (муниципальных) нужд, подобно обычной поставке, заключается в передаче вещей, как правило родовых, с различными вариантами сроков исполнения, включая единовременную поставку, поставку по этапам или по заявке.

При сохранении основных черт обычной поставки, данный вид имеет особенности: предметом договора, как правило, являются вещи, определяемые родовыми признаками, хотя существует мнение о возможности поставки и индивидуально-определенных вещей; а срок исполнения может отличаться от даты заключения, предусматривая различные формы, в том числе многоэтапность, единовременную поставку, поставку в период или по заявке. При анализе контрактов важно разграничивать существенные и несущественные условия. Существенные условия, являющиеся обязательными для заключения договора, определяются законом или соглашением сторон; их отсутствие влечет недействительность договора. Несущественные условия на действительность договора не влияют.

Согласование существенных условий, является необходимым и достаточным условием для заключения договора. Важным существенным условием является предмет договора. Несогласование предмета делает невозможным определение обязательств. Предметом договора может быть и будущая вещь (ст. 455 ГК РФ), где согласование количества и наименования будущих вещей является определяющим фактором для определения предмета договора.

Следовательно, при участии в госзакупках важно согласование существенных условий, особенно предмета, для обеспечения действительности и исполнимости контракта.

Цена контракта, как ключевой параметр, находится в прямой зависимости от предмета контракта. Статья 22 Федерального закона № 44-ФЗ регламентирует методы определения и обоснования цены контракта (включая начальную максимальную цену и цену контракта с единственным поставщиком). К применяемым методам относятся метод сопоставимых рыночных цен (на основе анализа рынка), нормативный метод, проектно-сметный, затратный и тарифный методы.

В общем случае контракт должен содержать условие о твердой и окончательной цене, фиксированной на весь срок действия контракта. Однако, в виде исключения, допускается указание ориентировочной цены, использование формулы цены, а также установление максимально допустимого значения цены контракта. Применение таких альтернативных подходов возможно лишь в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, и, как правило, обусловлено специфическими характеристиками объекта закупки. Обоснование цены, формула ее расчета и иные детали могут быть вынесены в отдельное приложение к контракту – протокол о согласовании цены, который является неотъемлемой частью контракта наравне с другими приложениями.

Существенные условия договора, помимо прямо установленных законом, включают в себя условия, необходимые для корректного регулирования конкретных договорных отношений, а также те, которые в силу законодательства являются таковыми для определенного вида договора. Таким образом, перечень существенных условий формируется комплексно.

Однако, в сфере закупок, А. А. Кондаков выявил ряд проблем в правовом регулировании закупок, снижающих его эффективность. Во-первых, ограничение законодательства юрлицами позволяет недобросовестным ИП участвовать в закупках, ослабляя контроль. Предлагается расширить действие норм на всех физлиц. Во-вторых, дублирование функций контрактного управляющего и закупочной комиссии из-за нечеткого разграничения полномочий. В-третьих, отсутствие четкого понятийного аппарата затрудняет реализацию закона. Наконец, отсутствие нормативного определения «эффективности» закупок негативно влияет на контроль.

Для повышения эффективности государственных закупок необходимы комплексные меры, включающие корректировку договорных условий и совершенствование законодательства.

Прежде всего, необходимо распространить действие норм о закупках на всех участников, включая физических лиц, чтобы исключить возможность злоупотреблений со стороны недобросовестных ИП.

Также следует четко разграничить полномочия и ответственность контрактного управляющего и закупочной комиссии, устранив неопределенность в их функциях, затрудняющую привлечение к ответственности.

Кроме того, необходимо устранить пробелы в законодательстве, пресекая дробление закупок и манипуляции с заменой товара на аналог.

Наконец, важно дать четкие определения основным понятиям и разработать объективные критерии оценки эффективности закупок.

Таким образом, договор поставки для государственных нужд, являясь самостоятельным правовым институтом, требует комплексного совершенствования, охватывающего как договорную практику, так и законодательство.