Контрактные отношения в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд в РФ: федеральный и региональный аспект

Под контрактной системой в сфере закупок товаров, работ, услуг (далее – ТРУ) для государственных и муниципальных нужд необходимо понимать торгово-закупочную деятельность, урегулированную положениями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1] (далее – 44-ФЗ), целью которой является регламентирование процесса проведения закупок организациями, финансируемыми из средств государственных и муниципальных бюджетов.

Контрактная система объединяет в себе множество участников. Так, помимо основного звена в лице государственных заказчиков, в данную систему входят федеральные, региональные и местные органы государственной власти, отвечающие за регулирование данной сферы, операторы электронных торговых площадок, банки (соответствующие требованиям установленным пунктом 1 статьи 45 44-ФЗ), органы в сфере контроля и надзора, участники закупок (поставщики, подрядчики, исполнители), специализированные организации, осуществляющие организацию закупочной деятельности (разработчики Единой информационной системы в сфере закупок (далее – ЕИС), служба технической поддержки и т.п.).

Преимущественно закупочная деятельность государственных заказчиков осуществляется при помощи функционала ЕИС, однако в ряде субъектов разработана и внедрена своя автоматизированная информационная система, которая выступает посредником между заказчиком и ЕИС. Подобная система функционирует в Санкт-Петербурге (Автоматизированная информационная система государственного заказа Санкт-Петербурга (АИС ГЗ)), работа которой интегрирована с другими автоматизированными системами и базами данных (например, с автоматизированной информационной системой бюджетного процесса – Электронное Казначейство (АИС БП-ЭК)), что способствует достижению ключевых характеристик контрактной системы: доступность и прозрачность данных, единство контрактной системы, конкурентные условия и профессионализм заказчиков.

Сегодня контрактная система предполагает две разновидности закупок:

• конкурентные (осуществляемые в двух форматах – открытом и закрытом: в первом случае участие принимают все желающие, во втором – только соответствующие заявленным требованиям);
• неконкурентные (где право выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) принадлежит заказчику).

Современная система контрактных отношений в сфере государственных закупок включает в себя сложные процессы планирования и осуществления указанных закупок, мониторинга, аудита и контроля в данном секторе, что определяет значимость систематического совершенствования правового регулирования данной сферы общественных отношений. Отправной точкой среди всех правовых источников в сфере государственных закупок выступают нормы 44-ФЗ, однако многие его положения требуют дополнительной регламентации. С целью дополнения федеральных норм применительно к региону, в Санкт-Петербурге принято постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30.12.2013 № 1095 «О системе закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Санкт-Петербурга» [3]. На сегодняшний день сферу государственных закупок регламентируют более 170 нормативных документов [5], однако, несмотря на огромное количество таковых, сложно говорить о полноте правой регламентации данной сферы.

В 2019 году система государственных закупок претерпела множество изменений: объединение плана закупок и план-графика закупок; переведение рядя конкурентных процедур в электронную форму; увеличение предельного размера закупки у единственного источника; изменение положений о нормировании в сфере закупок и многое другое.

В 2020 году ключевые изменения в положениях 44-ФЗ в основном направлены на расширение системы электронного документооборота и контроля в сфере государственных закупок при помощи расширения функциональных возможностей ЕИС в сети Интернет. Такие, например, как: внедрение системы электронного актирования (приемки ТРУ), создание новой системы управления инцидентами и системы контроля за нарушением сроков размещения документов «Независимый регистратор» и др.

В настоящее время, по мнению экспертов и сотрудников ФАС [4], ключевыми направлениями в развитии законодательства в сфере государственных закупок являются:

• унификация правоприменительной практики судебных и контрольно-надзорных ведомств;
• развитие добросовестной конкуренции путем выявления и ликвидации пробелов в законодательстве, допускающих сговор участников торгов, «ловушки» заказчиков, установленные в документации для формального отклонения участников торгов, и др.;
• повышение качества исполнения государственных контрактов (внедрение инструментов универсальной предквалификации с целью борьбы с «прикормленными поставщиками (подрядчиками, исполнителями)» и «профессиональными жалобщиками»);
• снижение доли неконкурентных закупок (в том числе посредством внедрения электронных магазинов по типу единого агрегатора торговли «Берёзка» или Электронный магазин АИС ГЗ).

Целью данных направлений совершенствования системы государственного заказа является поиск решений практических и правовых проблем, выявленных благодаря многолетней практике применения правовых норм в сфере государственных закупок. Однако, не смотря на системную работу по совершенствованию и адаптированию положений 44-ФЗ к современным экономическим условиям, 2020 год обернулся чередой событий, к которым система государственного заказа не готовилась, а их наступление не смогли предсказать субъекты контрактных отношений.

Пандемия новой коронавирусной инфекции (COVID-19) объявила вызов системе государственных закупок. В условиях борьбы с эпидемией и её последствиями ключевым фактором выступает время, а большинство предусмотренных конкурентных процедур характеризуются длительным временным промежутком определения поставщика (подрядчика, исполнителя) –от 20 до 40 календарных дней с момента размещения извещения о закупке до момента заключения контракта. Неконкурентные закупки ограниченны по сумме контракта (договора) и доли таких процедур от совокупного годового объема закупок.

В сложившихся обстоятельствах государственный сектор нуждался в оперативной разработке поправок положений 44-ФЗ. Такие правки были приняты законодателем 01.04.2020 [2], они изменили содержание пункта 9 части 1 статьи 93 44-ФЗ, расширив возможности государственных заказчиков по закупке лекарственных препаратов, медицинского оборудования и средств индивидуальной защиты у единственного поставщика в сжатые сроки, когда определение поставщика (исполнителя, подрядчика) конкурентным способом нецелесообразно. Указанные правки обеспечили возможность осуществления таких закупок, однако сам процесс их проведения вызывал много вопросов и требовал дополнительной регламентации на местах. Так, в Санкт-Петербурге Комитет государственного заказа выпустил Методические рекомендации по осуществлению закупок ТРУ, связанных с COVID-19, с целью дополнительной регламентации порядка, закрепления примерного перечня поставщиков и типового проекта контракта. С целью предотвращения завышения начальной (максимальной) цены контракта Центр мониторинга и экспертизы цен провел мониторинг ТРУ, направленных на борьбу с COVID-19.

Помимо регионального ФАС и органов прокуратуры контроль за данными закупками осуществляет Комитет государственного финансового контроля, что обеспечивает всесторонний надзор за деятельностью государственных заказчиков Санкт-Петербурга. Контролируется не только цена и объем, но и потребность в данной закупке ТРУ.

Положительный результат проделанной работы выражается в том, что действия заказчика сведены до одного дня, а срок заключения контракта с отобранным победителем сокращен с семи до двух дней, то есть общий срок осуществления закупки был уменьшен более чем в три раза.

Таким образом, резюмируя материал, изложенный в статье, можно сделать вывод, что основная задача контрактной системы в сфере государственных и муниципальных закупок ТРУ – это эффективное и прозрачное расходование бюджетных денежных средств, как в штатных условиях осуществления государственных закупок, так и в условиях обстоятельств непреодолимой силы, к которым сегодня законодатель относит пандемию новой коронавирусной инфекции (COVID-19).