Совершенствование финансово-экономического механизма реализации национальных проектов «Культура» и «Образование»

Текущая международная обстановка создала импульс для самостоятельного развития России с опорой на собственные ресурсы. Один из таких ресурсов – человеческий капитал. В связи с этим, развитие социальной сферы стало приравниваться к вопросам, связанным с обеспечением национальной безопасности страны. Это отмечено в Указе Президента Российской Федерации от 21.07.2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», где в числе приоритетных обозначена цель – создать «возможности для самореализации и развития талантов» [24, п. 1], что подразумевает формирование эффективной системы образования и культурной политики для воспитания гармонично развитой и социально-ответственной личности.

Изначально с 2019 по 2020 гг. национальные проекты «Образование» и «Культура» по приоритетности финансирования занимали девятое место и двенадцатое место соответственно (рис. 1) [10, c. 3].

Рис. 1. Бюджет национальных проектов 2019–2024 гг. (на основе паспортов, утвержденных 24 декабря 2018 г.)

В 2021 г. приоритеты финансирования были пересмотрены. В 2021–2024 гг. по расходам федерального бюджета национальный проект «Образование» занял шестое место (переместился на три позиции выше), однако национальный проект «Культура» занял только тринадцатое место (переместился на одну позицию ниже) (рис. 2) [2, c. 15].

Рис. 2. Расходы федерального бюджета на национальные проекты в 2022–2024 гг. (по материалам Министерства финансов РФ)

Очевидно, что в рамках актуальной национальной повестки культура и образование – это два взаимосвязанных элемента, которые должны лежать в основе ожидаемых коренных изменений как в развитии страны, так и в жизни граждан. Поэтому необходимо пересмотреть значимость финансово-экономического механизма в реализации национальных проектов «Культура» и «Образование».

Финансирование, как один из основных механизмов реализации национальных проектов современной России, имеет свои особенности, среди которых многоканальность источников финансирования; прозрачность в распределении расходов, предоставлении отчетности и оценки результатов; гибкость администрирования национальных проектов, возможность принятия решения о перераспределении финансовых средств в зависимости от актуальности задач [23, c. 75].

Основными источниками финансирования национального проекта «Культура» являются средства федерального бюджета, из них межбюджетные трансферты бюджету; консолидированные бюджеты субъектов РФ, из них межбюджетные трансферты бюджету(там) (рис. 3) [13].

Рис. 3. Источники финансирования национального проекта «Культура» с 2019 по 2024 гг., млн руб.

Одновременно с этим, активно в реализацию национального проекта «Культура» вкладываются фонды, созданные для финансирования культурной деятельности. Например, государственный фонд – Российский фонд культуры, который известен своей деятельностью по возвращению более 130000 памятников истории и культуры на Родину; по продвижению российской культуры как «мягкой силы» за рубежом; по созданию разветвленной инфраструктуры среди культурных учреждений по всей России [20]. Президентский фонд культурных инициатив – некоммерческая организация, которая создает возможности для открытого диалога с населением по реализации грантовых культурных проектов. Проводятся различные семинары, обучающие программы для того, чтобы любой гражданин смог продвинуть свою идею и оформить ее надлежащим образом для представителей государственной власти [15]. Новое явление для сферы культуры – это целевые фонды, которые существуют за счет благотворительных пожертвований. В последующем эти деньги инвестируются, наращивается капитал, который вкладывается в долгосрочные проекты. Например, эндаумент фонд Третьяковской галереи создан для поддержки малых музеев Третьяковской галереи и пополнения коллекции картин [25].

Однако выводы по результатам аудита Счетной палаты за период с января по февраль 2024 г. свидетельствуют о том, что Министерство культуры России не всегда в полной мере и в положенный срок реализует бюджет. Так, в феврале – августе 2024 г. Минкультуры России осуществлял на низком уровне (от 1,2% до 50%) исполнение бюджетных ассигнований, выделенных в феврале из резервного фонда Правительства Российской Федерации [12, с. 7]. Кроме того, Минкультуры России не исполнил запланированные на первое полугодие 2024 г. расходы, связанные с закупкой товаров (работ и услуг) в объеме 4,5 млрд рублей [12, c. 126]. Например, не реализованы соглашения по проекту «Комплексное развитие территории и инфраструктуры малых исторических поселений» в объеме 4 500 млн рублей, на предоставление субсидии бюджету Смоленской области на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия федерального значения «Усадьба «Высокое» [12, с. 126]. Не исполнены должным образом расходы на предоставление субсидии бюджету Орловской области на создание мемориального комплекса «Судбищенская битва» (исполнение составило 0,6% планового объема) [12, с. 127]. В дополнение, на 1 октября 2024 г. отмечается существенный объем заблокированных лимитов бюджетных обязательств для Министерства культуры РФ в 350,5 млн рублей (34,3%) [12, c. 175].

Основными источниками финансирования национального проекта «Образование» являются также средства федерального бюджета, из них межбюджетные трансферты бюджету, консолидированные бюджеты субъектов РФ, внебюджетные источники (ГЧП, эндаумент фонды, Фонд президентских грантов и др.) (рис. 4) [14].

Рис. 4. Источники финансирования национального проекта «Образование» с 2019 по 2024 гг., млн руб.

Однако Министерство просвещения, выделенные в феврале 2024 г. из резервного фонда Правительства Российской Федерации бюджетные ассигнования, исполнило в феврале – августе тоже на низком уровне (от 1,2% до 50%) [12, c. 7]. Из госпрограмм с наибольшим объемом бюджетных ассигнований на 2024 год (более 500 млрд рублей) ниже среднего уровня (менее 70,9%) исполнены расходы по госпрограмме «Развитие образования» – 69,6%» [12, c. 107]. В отдельности, например, не были предоставлены субсидии бюджету Смоленской области в целях софинансирования расходных обязательств в ходе осуществления работ по сохранению объекта культурного наследия «Школа» (2-я пол. XIX в.), входящего в состав объекта культурного наследия федерального значения «Усадьба «Высокое». Не были предоставлены иные межбюджетные трансферты в целях софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации по финансовому обеспечению (возмещению) затрат на мероприятия по подготовке учебников по региональной истории [12, c. 129].

Следующий механизм - механизм контроля за реализацией национальных проектов. Прокуратура является одним из контрольно-надзорных органов, который в соответствии с Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 14 марта 2019 г. № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов» реализует спектр задач по надзору за исполнением законодательства [16]. В перечень полномочий прокуратуры входит сбор сведений и статистики для характеристики состояния законности реализации проектов, анализ эффективности мер, применяемых уполномоченными органами для выявления правонарушений, контроль соблюдения органами субъектов РФ условий получения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, контроль закупок и многое другое [1, c. 28]. В частности, по национальному проекту «Образование» прокуратура контролирует применение мер по повышению качества и доступности образовательных услуг, формированию современной, безопасной образовательной среды, модернизации инфраструктуры, пресечению фактов незаконного закрытия школьных и дошкольных учреждений [16, п. 3.8]. По национальному проекту «Культура» прокуратура несет ответственность за контроль соблюдения законодательства в ходе строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов культуры; за соблюдение законодательства при вовлечении в хозяйственный оборот объектов культурного наследия [16, п. 3.16]. Ежегодно генеральный прокурор выступает на расширенных заседаниях Совета Федерации, где докладывает о результатах контрольной деятельности. Так, например, за 2023 г. было выявлено более 2,8 тыс. нарушений закона при реализации национальных проектов. За 2024 г. было вынесено 1119 обвинительных приговоров [18].

Контрольную деятельность в части расходования бюджетных средств осуществляет Министерство финансов РФ. Минфин РФ утверждает порядок составления и предоставления годовой отчетности по национальным проектам [17]; ежемесячно направляет оперативную информацию об исполнении федерального бюджета в части бюджетных ассигнований на реализацию национальных проектов руководителями национальных проектов и в проектный офис Правительства РФ [8, с. 40]; анализирует эффективность расходов на управление реализацией национальных проектов, чтобы обеспечить их взаимосвязь и установить сроки финансирования [4, c. 21].

В целом, в России действует разветвленная система контролирующих органов, куда наряду с прокуратурой и Министерством финансов входят ФНС России, МВД России, ФСБ России, Счетная палата, Федеральной казначейство. В связи с этим возникает потребность в обеспечении проактивного обмена информацией о фактах злоупотреблений за счет создания целостной системы органов надзорного сопровождения. Помимо этого, остается актуальным вопрос об устранении функций управления, которые дублируются в результате отсутствия прозрачной схемы управления и контроля за национальными проектами. Например, Проектный офис Правительства, Центр компетенций проектной деятельности и Минэкономразвития одновременно занимаются анализом информации в паспортах, отчетах нацпроектов, готовят информационные и аналитические материалы. Эти же органы занимаются и формированием функциональных требований к информационным системам обеспечения проектной деятельности. Одновременно с этим данные функции сосредотачиваются в отдельных органах исполнительной власти и передаются бюджетным и некоммерческим организациям, которые не имеют права их выполнять. И напротив, казенные учреждения, которые могу выполнять отдельные государственные функции, не наделяются полномочиями необходимыми для управления нацпроектами [9].

Важное направление в реализации национальных проектов – государственно-частное партнерство. ГЧП рассматривается как инструмент привлечения инвестиций и как инструмент для развития гражданско-правовых юридических отношений, подразумевающих расширение участия представителей бизнеса в государственном секторе экономики. Государственно-частное партнерство – вектор, который важно развивать, поскольку представители бизнеса, которые заинтересованы в социальной деятельности, как правило, стремятся выполнять договоренности на высоком уровне для развития своего имиджа и совершенствования клиентоориентированности. Кроме того, бизнес-сектор заинтересован в получении налоговых льгот и других преференций, которые может предоставить государство в рамках условий партнерства [7].

Национальные проекты «Культура» и «Образование» – это те две сферы, где сформированы благоприятные условия для расширения ГЧП. На сегодняшний день уже реализовано большое количество инициатив, ответственность за которые несут представители бизнеса. Например, «Сбер» вовлечен в реализацию фактически всех федеральных проектов национального проекта «Культура». Он предлагает услугу лизинга для предоставления оборудования, музыкальных инструментов; разработку Коробочного решения для строительства и реконструкции культурных объектов; SBERCLOUD продукты для перехода к цифровым услугам [21]. «Газпром», в свою очередь, активно вовлечен в повестку национального проекта «Культура». Так, при его поддержке в Эрмитаже была открыта постоянная экспозиция заслуженного художника России Инны Олевской «Фарфоровая пластика», которая входит в перечень культурного наследия России. «Газпром» активно инвестирует в реставрацию объектов культурного наследия. Например, проводятся работы по восстановлению Лионского зала Екатерининского дворца, построена точная копия корабля «Полтава» – первого крупного корабля российского флота» [11].

Значимые проекты продвигаются бизнес-корпорациями и в рамках национального проекта «Образование». Так, «Т-банк» и Агентство стратегических инициатив, созданное Правительством РФ, заключили в декабре 2023 г. партнерство в сфере высшего образования, одна из инициатив которого направлена на представление губернаторских грантов из бюджета субъектов на конкурсной основе, за счет которых можно покрыть обучение в любом ВУЗе страны, но с обязательным условием последующей работы в своем регионе в течение определенного времени [22]. «Роснефть» вносит большой вклад в реализацию одной из целей национального проекта «Образование» – популяризация системы российского образования за рубежом. В частности, в июне 2024 г. компанией было подписано соглашение с государственной нефтяной компанией Кубы «CUPER» с целью организации обучения сотрудников кубинского завода по программам российского высшего образования нефтегазового профиля, включая программы повышения квалификации, с возможностью стажировки на предприятиях «Роснефти» [19].

Несмотря на положительную динамику вовлеченности бизнес-структур в реализацию национальных проектов, существуют определенные подводные камни, которые тормозят процесс развития отношений в рамках ГЧП. Рассмотрим, например, концессионные соглашения, которые являются наиболее распространенной формой оформления отношений в области ГЧП, поскольку гарантируют бюджетное софинансирование. С одной стороны, инвестор получается стабильный доход и определённые льготы со стороны государства. Публичная власть, в свою очередь, получает ресурсы для снижения бюджетных затрат, развития инфраструктуры, создания карьерных возможностей персонала и формирования современных услуг. Но, с другой стороны, бизнес не заинтересован в вовлечении в ГЧП ввиду недостаточной правовой защиты имущественных прав и отсутствия гарантий по возврату вложенных инвестиций. При этом также необходимо учитывать, что бизнес рассматривает, в первую очередь, проекты, направленные на коммерческое развитие, поэтому, например, реставрация объектов культуры не так востребована, как инвестирование в цифровую экономику, поскольку целевое назначение объекта культурного наследия не подлежит изменению, за исключением некоторых случаев [3].

Таким образом, исследование финансово-экономического механизма реализации национальных проектов «Культура» и «Образование» позволило заключить, что необходимо пересмотреть приоритеты финансирования национальных проектов. Пока национальные проекты «Культура» и «Образование» не будут рассмотрены в должной их значимости, обеспечение национальной безопасности страны с точки зрения воспитания нации будет в значительной степени затруднено.