История здравоохранительного законодательства в России насчитывает не одну сотню лет. Ученые едины во мнении, что регулирование медицинской деятельности в России можно разделить на пять этапов: регламентация врачевания (X–XVII вв.), законодательное регулирование медицины при Петре I, правовая регламентация медицинской помощи с середины XVIII века до 1917 года, законодательная база здравоохранения советского времени и современный период.
Начальный период, несомненно, связан с появлением первого писаного свода русского права – Русской Правды, и заканчивается он приходом к власти Петра I, правление которого характеризуется значительными изменениями в российском праве вообще и в медицинском деле в частности («и в области медицины, в области охранения народного здоровья двинул Россию по пути прогресса»). Самыми древние книги на Руси, из которых мы можем получить знания об аспектах медицины того времени, были «Остромирово евангелие», «Архангельское евангелие», «Изборник великого князя Святослава Ярославовича», древнейшими памятниками медицинской письменности являются лечебники и травники. Лекари-профессионалы появились в основном из волхвов, кудесников, ведунов, знахарей, колдунов. В ранних памятниках письменности господствует полная нерасчлененность понятий «волхв», «врач», «лечец», «зелейник», «чародей». Чтобы показать особую глубину медицинских знаний у врачей, им древнерусская литература присваивала эпитеты «мудрых», «хитроков», «филозофов». Для этого периода были характерны три разновидности оказания медицинской помощи: народная медицина, монастырская медицина, светская (городская) медицина. И если народная медицина регулировалась лишь морально-этическими нормами, то врачевание в монастырях было урегулировано в большей степени государственными предписаниями, в частности «Церковным Уставом» князя Владимира Святославовича. А к первой половине XIII века было известно о семидесяти монастырях, которым предписывалось обязательное учреждение лечебниц и приютов для слепых, калек и стариков. Светская (городская) медицина отличалась от первых двух тем, что строилась на профессиональной основе и лечении больных на дому. Чаще всего лекарями были иностранные специалисты или люди, получившие образование за границей. Существенной разницей между видами медицинского обслуживания того времени были уровень профессионализма и возмездность медицинских услуг. Целители от народной медицины – знахари, волхвы, зелейники брали оплату самыми разнообразными способами, монахи-лекари не брали вознаграждения вообще, светские врачи получали только деньги.
По уровню профессионализма иерархия была такой: наиболее качественной была, конечно же, светская медицина, едва ли ей уступали монахи-лекари, и затем шла народная медицина.
В период татаро-монгольского ига законодательная база в области медицины изменилась только появлением запрета на бесплатную медицинскую помощь в монастырях. А вот в годы правления Ивана Грозного появился центральный ведомственный орган – Аптекарский Приказ (Верхняя («царская») аптека), который был призван организовать централизованное медицинское обеспечение, обеспечение лекарственными средствами, выдачу разрешений на право медицинской деятельности, врачебное освидетельствование и др. В XV веке была составлена старинная врачебная рукопись «Лечебник Строгановых лекарств», в XVI – «Книга, глаголемая Травник». Рукописные лечебники не только описывали болезни, способы лечения, но и нормы правил поведения лекаря по отношению к больному. Так, например в «Ветрограде» (1534 г.) указано: «Пришедшему лекарю к больному человеку сести подле него прилично, не торопясь, и разговаривать бы речи к развеселению больного человека». Однако хранить книги-лечебники в доме было небезопасно – в таких рукописях часто усматривались «дела бесовские». История располагает примерами наказаний за приобщение к медицинскому искусству Григория Отрепьева, семьи Романовых, Марины Мнишек.
Первые свидетельства своеобразной «сертификации» медиков русскими властями описан Н. М. Карамзиным, в 1601 г. английский посол Ричард Ли обратился к русскому царю с просьбой выдать докторский диплом прибывшему в Москву венгерскому медику. Однако это первое и на тот момент единственное свидетельство работы профессиональных, квалифицированных медиков в нашей стране, т. к. не было в государстве того периода системы медицинского образования даже в примитивном смысле этого слова. Первое официальное медицинское (лечебное) заведение было открыто в Новгороде в 1667 г.
В непростом положении вещей страна досталась Петру I. В то время не было достаточного количества больниц, госпиталей, отсутствовало нормальное законодательство, не было медицинских кадров, государственного управления медициной. Большой личный опыт Петра I в вопросах медицины и определил основные направления его политики в области медицины: подготовка отечественных медицинских кадров, появление нормативно-правовых актов, создание разветвленной системы медицинских учреждений, госпиталей, организация медицинских школ, аптек. Большое развитие Аптекарский Приказ получает при Петре I, особенно в вопросах правовой регламентации военно-медицинской службы. Для этого периода характерно появление Устава «Об аптекарском деле» (1701 г.), Указа «Об организации московского гошпиталя» (1706 г.), «Устава Воинского» (1716 г.), «Устава Морского» (1720 г.), Указа «Об открытии Петербуржской академии наук» (1725 г.) и ряда других актов, которые были призваны усилить роль права и государства в регулировании медицинской деятельности. Указ «Об открытии медицинской канцелярии» положил начало системе государственного управления здравоохранением в России. В функции медицинской канцелярии входил надзор за деятельностью аптек, регламентация деятельности докторов, аптекарей, лекарей, организация и контроль за проведением противоэпидемиологических мероприятий, выдача разрешений на право заниматься медицинской деятельностью. При Петре I была полностью реорганизована система государственного управления медицинским делом, заложены основы для развития государственной медицины, организована система подготовки медицинских кадров, открыты госпитали, медицинские школы и аптеки.
Третий период формирования законодательства о здравоохранении в России ознаменован не только формированием первых научных медицинских школ (анатомическая (П. А. Загорский), хирургическая (И. Ф. Буш, Е. О. Мухин), терапевтическая (М. Я. Мудров, И. Е. Дядьковский)), но и появлением Общества охранения народного здравия (с 1878 г.), участковой системы оказания медицинской помощи, организацией санитарного дела, инфекционных стационаров (с 1882 г.), первых научных гигиенических школ, появлением «Врачебного Устава», развитием системы медицинского страхования населения (Законы 1861 г., 1912 г.). Большое развитие должна была получить система земской медицины, но, к сожалению, в целом прогрессивная земская реформа не нашла достойной реализации в области формирования медицины на местах.
Советский период характеризовался значительными изменениями социально-экономического плана, в том числе изменилась и правовая формация. Происходящие изменения имели и прямое отношение к вопросам регламентации здоровья граждан. Законодательство советского периода характеризовалось наличием определенных гарантий для каждой конкретной личности в области предоставления медицинской помощи, созданием разветвленной сети доступных лечебно-профилактических учреждений и созданием большого числа законодательных актов, регулирующих здравоохранительные и тесно связанные с ними отношения. В 1918 г. было создано единое государственное здравоохранение, объединившее все ранее существовавшие системы и формы российской медицины. Так, именно в этот период в мире появилось первое министерство здравоохранения – Наркомздрав (учрежден Положением о Народном комиссариате здравоохранения), который был преобразован в Минздрав СССР в марте 1946 года (учрежден Постановлением Совета Министров СССР). Министерство здравоохранения СССР выполняло законотворческую функцию, которая выражалась в представлении на утверждение вышестоящих органов проектов нормативных актов по вопросам здравоохранения. Минздрав издавал приказы, инструкции, обязательные для исполнения министерствами здравоохранения союзных и автономных республик, местными органами здравоохранения, учреждениями, организациями и предприятиями системы здравоохранения и проверял их исполнение. Характеризуя правовую регламентацию здравоохранения в советский период, стоит остановиться на нормативных актах, которые послужили основой законодательного обеспечения здравоохранения. К ним, в первую очередь относятся: Конституции СССР, РСФСР и союзных республик, Декрет «О страховании на случай болезни» (22.12.1918 г.), Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 1 декабря 1924 года «О профессиональной работе и правах медицинских работников», Постановление СНК СССР от 15 сентября 1937 года «О порядке проведения медицинских операций», Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении 1969 года, а также ряд актов, принятых Наркомздравом и Минздравом СССР. По данным на 1988 год общее число ведомственных нормативных актов в сфере здравоохранения СССР достигло пяти тысяч. В конце 80-х годов в нашей стране начался процесс отмены большого количества ведомственных нормативных актов, связанных с охраной здоровья. В ходе реформы здравоохранения с 1990 по 1995 годы было принято 12 Федеральных законов, которые позволяли в определенной мере решать неотложные проблемы здравоохранения.
В числе базовых законов действуют «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» (далее Основы законодательства), закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [1], закон «О лекарственных средствах» [2], закон «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» [3], «О наркотических средствах и психотропных веществах» [4], «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)» [5], «О качестве и безопасности пищевых продуктов» [6], принятый в первом чтении проект Федерального закона «О здравоохранении в Российской Федерации».
Начиная с 1990 г. в России начались радикальные преобразования государства и общества, которые не могли не затронуть и здравоохранение. Либерализация государственного устройства, разделение единой системы здравоохранения на государственную, муниципальную и частную ставят на более высокую ступень необходимость четкой правовой регламентации медицинской деятельности и организации работы органов и учреждений здравоохранения. «В ходе реформы здравоохранения, кроме Основ законодательства, приняты несколько законов, и среди них такие, как Закон РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 1991 г. (в редакции от 2 апреля 1993 г.), ФЗ РФ «О лекарственных средствах» от 22 июня 1998 г. [2], ФЗ РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 г. [1]. Но формирование законодательной базы здравоохранения не завершено. По мнению некоторых авторов, оптимальным явилось бы издание Медицинского кодекса, в комплексе регулирующего вопросы охраны здоровья населения. Надо принимать законы и более узкой предметной направленности.
Таков, например, Закон РФ «О правах пациентов», призванный конкретизировать и развивать общие положения Основ о правах граждан-пациентов». В Российской Федерации право на охрану здоровья и медицинскую помощь введено в ранг конституционных и закреплено в статье 41 Конституции РФ [7], однако стоит заметить, что крайне важно принятие законов прямого действия «Об общенациональной системе здравоохранения», правах пациентов» [8], «О социально-правовой защите медицинских работников и страховании их профессиональной ответственности» [9], в перспективе – и всеобъемлющего Медицинского кодекса Российской Федерации.
Характеризуя общую картину историко-правового исследования регламентации медицинской деятельности в России, можно отметить достаточно сильную роль государства в вопросах регламентации медицины и, что самое главное, развитие правового обеспечения оказания медицинской помощи. Обобщая исторические данные, мы видим полную и объективную картину устойчивого развития и нарастания тенденций централизованного государственного управления в области здравоохранения от первых шагов – создания Аптекарского приказа в XVI веке и расцвета российской государственности времен Петра I до наших дней. Также нельзя забывать и об основных этапах правового обеспечения системы здравоохранения: от Русской Правды, Воинского и Морского Уставов, до профильных нормативных актов типа Врачебного Устава к многотысячной системе законов и подзаконных актов современной России – таков путь развития российского здравоохранительного законодательства [10].
Существенным аспектом в развитии советского законодательства стало принятие Закона СССР от 19.12.1969 № 4589-VII «Об утверждении Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о здравоохранении» [11]. В нем было закреплено, что охрана здоровья народа – одна из важнейших задач Советского государства. Социалистический общественный строй обеспечивает постоянный рост материального благосостояния и культуры народа, улучшение условий труда, быта и отдыха. В СССР осуществляется широкая система социально-экономических и медицинских мероприятий, способствующих повышению уровня охраны здоровья населения, а также общедоступная бесплатная и квалифицированная медицинская помощь, расширяются оздоровительные и санитарные меры, всестороннее развитие получают массовая физическая культура и спорт. Особое внимание социалистическим обществом уделяется охране здоровья матери и ребенка.
.png&w=640&q=75)
