Актуальные вопросы вовлечения в хозяйственный оборот неиспользуемых земель и недвижимости

Неиспользование земель в Российской Федерации представляет собой актуальную проблему, отражающую неэффективное управление земельными ресурсами. По статистике, в Российской Федерации порядка тридцати процентов предоставленных земель не используются либо используются не по целевому назначению. К основным причинам можно отнести незаконное захватывание земли, нехватка инвестиций в освоение земель и в развитие сельского хозяйства, бюрократические барьеры для ведения бизнеса, а также отсутствие интереса со стороны собственников.

Одним из принципов земельного законодательства Российской Федерации является приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде.

На основании пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс) земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель и земельных участков определяется в соответствии с федеральными законами исходя из их принадлежности к той или иной категории земель и разрешенного использования.

Вопросы вовлечения земельных участков в хозяйственное использование и, соответственно, в экономический оборот непосредственно связаны с выявлением сведений о характеристиках земельных участков и их использовании, с обеспечением достоверности содержащейся в государственных информационных ресурсах информации о правообладателях земельных участков, а также с необходимостью стимулирования физических и юридических лиц использовать и оформлять земельные участки и объекты недвижимости в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

С целью разрешения ситуации с долгостроями, вновь вовлекая в оборот земельные участки, на которых они расположены, а также повышения уровня ответственности арендатора участка к своевременному осуществлению строительства объекта недвижимости, необходимо активизировать работу по изъятию долгостроев у их собственников, что, как минимум, станет стимулом для застройщиков: риск утраты проекта побудит их вовремя завершать строительство. В настоящее время данное изъятие проводится исключительно по решению суда путем продажи с публичных торгов таких объектов в соответствии со статьей 239.1 Гражданского кодекса Российской Федерации, и только в отношении арендованных земельных участков.

В силу пункта 5 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган вправе обратиться в суд с требованием об изъятии этого объекта путем продажи с публичных торгов в течение шести месяцев со дня истечения срока действия ранее заключенного договора аренды земельного участка, на котором расположен этот объект.

К сожалению, суды отказывают уполномоченным органам власти в исках об изъятии объекта незавершенного строительства у собственника в случае, если иск подан после истечения шести месяцев со дня истечения срока действия ранее заключенного договора аренды земельного участка, на котором расположен этот объект. Поэтому крайне важно уполномоченному органу власти и местного самоуправления вовремя (до истечения шести месяцев) подавать такие иски.

Изъятие объектов незавершенного строительства на частных землях существенно сложнее, чем на арендованных государственных и муниципальных участках. Но механизм и практика по изъятию неиспользуемых частных земельных участков в течение трех и более лет существует и урегулирован Земельным кодексом Российской Федерации.

Статьей 54.1 Земельного кодекса Российской Федерации установлен порядок отчуждения земельного участка, находящегося в частной собственности, в случае его изъятия в связи с неиспользованием такого земельного участка по целевому назначению или использованием такого земельного участка с нарушением законодательства Российской Федерации, согласно которому отчуждение такого земельного участка осуществляется путем продажи его с публичных торгов в соответствии с гражданским законодательством с учетом особенностей, предусмотренных настоящей статьей.

Таким образом, с учетом норм статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации о государственном земельном надзоре, процедуре изъятия у собственника земельного участка, в связи с неиспользованием такого земельного участка по целевому назначению или использованием такого земельного участка с нарушением законодательства Российской Федерации, предшествует процедура государственного земельного надзора. Обязательное заблаговременное предупреждение собственников участков о допущенных нарушениях выражается в обязанности должностных лиц органов государственного земельного надзора, уполномоченных на осуществление государственного земельного надзора, выдать контролируемому лицу предписание об устранении выявленных нарушений обязательных требований с указанием срока их устранения, в случае выявления при проведении контрольного (надзорного) мероприятия нарушений обязательных требований к использованию и охране объектов земельных отношений после оформления акта контрольного (надзорного) мероприятия.

Если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. В случае, если собственник земельного участка не согласен с решением об изъятии у него участка, орган, принявший решение об изъятии участка, может предъявить требование о продаже участка в суд.

В связи с вышеизложенным, с учетом норм статьи 54.1 Земельного кодекса Российской Федерации, полномочия по изъятию земельных участков, не используемых по целевому назначению, относятся к вопросам местного значения городского, сельского поселения.

Существует положительная судебная практика по данному вопросу (Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 26.01.2021 по делу № А32-14514/2020).

Что касается земель сельскохозяйственного назначения мероприятия по изъятию земельных участков сельскохозяйственного назначения, неиспользуемых по целевому назначению либо используемых с нарушением законодательства, и продажи их с публичных торгов проводятся исполнительным органом власти на основании материалов дел об административных правонарушениях, поступивших от Россельхознадзора.

Порядок изъятия таких участков определен статьей 6 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Данной статьей предусмотрена возможность принудительного изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения у его собственника в судебном порядке в случае, если в течение трех и более лет подряд с момента выявления в рамках государственного земельного надзора факта неиспользования земельного участка по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации, если такой земельный участок не используется для ведения сельского хозяйства или осуществления иной деятельности, связанной с сельскохозяйственным производством.

В Астраханской области сложилась положительная практика в результате взаимодействия с территориальным органом государственного земельного надзора в части земель сельскохозяйственного назначения. Так, на основании судебных решений (Постановление двенадцатого арбитражного апелляционного суда по делу № А06-13343/2018, Решения Приволжского районного суда Астраханской области от 01.09.2015, от 23.11.2015) изъято земельных участков общей площадью 39 тыс. га в Красноярском муниципальном округе и Приволжском муниципальном районе Астраханской области.

За последнее время Правительством Российской Федерации предпринят ряд мер по совершенствованию нормативного правового регулирования в части стимулирования освоения участков, изъятия земель и объектов у недобросовестных правообладателей.

С 1 января 2024 года земельный налог начисляется по повышенным ставкам на основании данных о нецелевом использовании участка, полученных от органов муниципального земельного контроля. Соответствующие нормы содержит Федеральный закон от 31.07.2023 № 389-ФЗ, принятый для выполнения положений основных направлений налоговой политики.

Так, статьей 396 Налогового кодекса Российской Федерации предусмотрены установлены условия применения повышающего коэффициента при исчислении земельного налога в случае, если разрешенное использование земельных участков, предусматривающее жилищное строительство или индивидуальное жилищное строительство, установлено после государственной регистрации прав на данные участки (п. 15, 16 ст. 396 Налоговый кодекс Российской Федерации).

В свою очередь, пунктом 1 части 1 статьи 394 Налогового кодекса Российской Федерации установлено, что ставка земельного налога в 0,3% от кадастровой стоимости применяется, в частности, в отношении земель, приобретенных для жилищного строительства и не используемых в предпринимательской деятельности. В указанном случае налоговая ставка исчисляется в размере 1,5% от кадастровой стоимости земельного участка.

Органы местного самоуправления обязаны уведомлять налоговый орган о выявленных фактах нецелевого использования гражданами земельных участков с целью начисления налога по ставке в размере 1,5 % от кадастровой стоимости земельного участка.

Также с 1 марта 2025 года вступил в силу Федеральный закон от 08.08.2024 № 307-ФЗ (далее – Федеральный закон № 307-ФЗ), которым определяется трехлетний срок для освоения земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, садовых и огородных земельных участков. Указанная норма, прежде всего, касается проблемных участков, которые предоставлены в установленном порядке, но не используются, заболочены, захламлены или заросли сорной растительностью.

Федеральный закон № 307-ФЗ направлен на стимулирование освоения земельных участков. Так, правообладатель земельного участка из состава земель населенных пунктов должен приступить к использованию этого земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием со дня приобретения прав на него, а в случае, если требуется освоение этого земельного участка, не позднее трех лет с указанной даты.

Однако для применения данных норм требуется принятие подзаконных актов, утверждающих перечень мероприятий по освоению земельных участков из состава земель населенных пунктов, садовых земельных участков и огородных земельных участков; а также перечень признаков неиспользования земельных участков из состава земель населенных пунктов.

Необходимо создать правовой механизм утверждения конкретных признаков неиспользования участков с учетом его фактического состояния с целью последующих процедур по изъятию таких земель и расположенных на них объектов капитального строительства из собственности или принудительного прекращения иных видов прав.

Например, к признакам неиспользования земельных участков целесообразно отнести:

• отсутствие на земельном участке в течение двух лет и более фундамента здания, строения, сооружения, или подземных конструктивных элементов сооружения, для строительства которых предназначен земельный участок, если информация об иных сроках выполнения соответствующих работ не содержится в разрешении на строительство;
• неиспользование зданий, строений, сооружений для осуществления хозяйственной деятельности, ведение которой допускается в таких зданиях, строениях, сооружениях, в течение пяти и более лет;
• разрушение или повреждение конструктивных и иных элементов здания, строения, сооружения, расположенных на земельном участке, при условии невыполнения работ по устранению указанных обстоятельств в течение пяти и более лет;
• на земельном участке в течение трех и более лет не осуществляется деятельность, соответствующая правовому режиму земельного участка;
• захламление на площади более чем пятьдесят процентов земельного участка предметами, не связанными с его использованием в соответствии с разрешенным использованием и целевым назначением, или загрязнение на указанной площади земельного участка отходами производства и потребления, в том числе твердыми коммунальными отходами и т. д.

Также возможно предложить законодательно возможность государственной регистрации права муниципальной собственности такого объекта в качестве бесхозяйного имущества.

Таким образом, нормативное установление признаков неиспользования земель, с одной стороны, будет являться действенной мерой, побуждающей собственников достроить объект и ввести его в эксплуатацию, с другой стороны создаст реальный механизм решения проблемы частных долгостроев, заброшенных участков с целью вовлечения и возвращения таких земель и объектов в хозяйственный оборот.