.png&w=384&q=75)
Правотворческая деятельность является одним из ключевых элементов функционирования правовой системы любого государства. Она представляет собой процесс создания, изменения или отмены нормативно-правовых актов, регулирующих общественные отношения. В Российской Федерации правотворчество играет особую роль в обеспечении единства правового пространства и соблюдения принципа верховенства закона. В этом контексте деятельность прокуратуры занимает важное место, поскольку она направлена на обеспечение законности и правопорядка, а также устранение пробелов и противоречий в правовом регулировании.
Согласно пункту 4 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) [1, с. 31] прокуратура РФ принимает участие в правотворческой деятельности. В соответствии со статьей 9 Закона о прокуратуре такое участие осуществляется путем внесения в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов [2, с. 14]. Системный анализ позволяет сделать вывод, что термин «законодательный» используется в данных нормах в значении «правотворческий», то есть, указанные положения распространяются на субъекты и на органы местного самоуправления, уполномоченные принимать региональные и муниципальные нормативные правовые акты.
При этом Закон о прокуратуре прямо не закрепляет право нормотворческой инициативы органов прокуратуры в каких-либо законодательных (представительных) органах, включая органы местного самоуправления. С.Н. Бабаев справедливо подчеркивает, что «вопрос о предоставлении прокуратуре права вносить проекты правовых актов непосредственно в порядке правотворческой инициативы решается на основе законодательства, определяющего порядок деятельности соответствующих органов власти» [3, с. 53].
Учитывая, что участие в правотворческой деятельности определено Законом о прокуратуре в качестве одной из основных задач органов прокуратуры, закрепление за прокурором субъекта РФ права законодательной инициативы в Конституции или Уставе субъекта РФ не может быть истолковано, как наделение прокуратуры функциями, выходящими за рамки установленных федеральным законодательством, или как расширение компетенции прокуратуры посредством регионального или муниципального правового акта. Иными словами, предоставление прокурору субъекта РФ права законодательной инициативы является логичным продолжением федеральной нормы и не противоречит действующему законодательству РФ.
Важно отметить, что на практике правотворческая деятельность органов прокуратуры реализуется через различные механизмы. В.А. Черкасова отмечает, что «прокуроры направляют свои предложения в региональные законодательные собрания или иные органы власти» [4, с. 159]. Они также могут быть включены в рабочие группы или комиссии, занимающиеся разработкой проектов нормативных актов. Помимо этого, прокуратура осуществляет экспертную оценку проектов законов, указов и иных актов на предмет их соответствия Конституции РФ и действующему законодательству. В процессе надзорной деятельности прокуроры выявляют случаи, когда отсутствие нормы или её несовершенство приводит к нарушениям закона, после чего направляют свои предложения компетентным органам. Значительный вклад прокуроры вносят в развитие законодательства, особенно в таких сферах, как борьба с преступностью, защита прав граждан, устранение коррупционных факторов и совершенствование административного регулирования.
Также, в ходе анализа судебной практики Верховного Суда Российской Федерации (далее – ВС РФ), а также областных и районных судов, были выявлены примеры, подтверждающие важность участия прокуроров в нормотворческой деятельности и их роль в обеспечении законности. Одним из таких примеров стало дело о признании нормативного акта противоречащим федеральному законодательству. Прокурор субъекта РФ обратился в ВС РФ с требованием признать недействующим нормативный акт регионального уровня, который не соответствовал федеральным нормам о социальной защите инвалидов. ВС РФ признал действия прокурора обоснованными, указав, что прокуратура обладает правом не только участвовать в разработке нормативных актов, но и оспаривать их в случае нарушения закона. ВС РФ подчеркнул, что правотворческая инициатива прокурора распространяется на выявление противоречий между федеральным и региональным законодательством [5, с. 17]. Данный случай наглядно демонстрирует значимость участия прокуратуры в нормотворчестве для обеспечения единства правового пространства.
Другой пример связан с судебным спором о праве прокурора на внесение предложений по изменению регионального закона. Законодательное собрание Ставропольского края отказало прокурору в рассмотрении его предложения о внесении изменений в закон, регулирующий земельные отношения. В ответ прокурор обратился в Шпаковский районный суд Ставропольского края, заявив о нарушении своих полномочий [6, с. 4]. Суд обязал законодательное собрание рассмотреть предложение прокурора, указав, что отказ нарушает права прокуратуры как органа, наделённого правотворческими полномочиями. Суд также отметил, что органы власти обязаны рассматривать предложения прокуроров по совершенствованию законодательства, а отказ от их рассмотрения может быть признан незаконным.
Ещё одним значимым случаем стало оспаривание регионального нормативного акта прокурором Нижегородской области. Прокурор обратился в Нижегородский областной суд (далее – суд НО) с требованием отменить нормативный акт, регулирующий порядок предоставления субсидий малому бизнесу, поскольку он содержал положения, нарушающие права предпринимателей. Суд НО удовлетворил требования прокурора, указав на нарушение принципов равенства и справедливости при распределении субсидий [7, с. 11]. Данный случай подчёркивает важность участия прокуратуры в нормотворчестве для защиты прав граждан и организаций. Суд НО подтвердил право прокуроров на внесение предложений и оспаривание нормативных актов.
На основании проведённого анализа можно сделать несколько выводов. Во-первых, Конституция РФ закрепляет принцип верховенства закона (статья 15) и определяет прокуратуру как орган, обеспечивающий соблюдение законов (статья 129). Участие прокуратуры в нормотворческой деятельности вытекает из её функции по надзору за соблюдением законности. Статья 9 Закона о прокуратуре прямо устанавливает право прокуроров участвовать в нормотворческой деятельности, включая внесение предложений по изменению законодательства. Закон о прокуратуре также подчёркивает обязанность органов власти учитывать мнение прокуратуры.
Во-вторых, некоторые региональные законы субъектов РФ, в отличии от законодательства РФ закрепляют право федеральных прокуроров на участие в нормотворческой деятельности субъектов РФ. Например, статья 48 Устава Нижегородской области от 22 декабря 2005 года устанавливает, что право законодательной инициативы принадлежит прокурору области наряду с другими органами и должностными лицами региона [8, с. 34]. Реализация данного права осуществляется через следующий алгоритм: выявление необходимости принятия, изменения или отмены регионального нормативного правового акта; формирование текста законопроекта (проекта нормативного правового акта); согласование законопроекта (проекта нормативного правового акта) с заинтересованными органами государственной власти субъекта РФ; внесение законопроекта в законодательный (представительный) орган субъекта РФ; участие в рассмотрении законопроекта в законодательном (представительном) органе субъекта РФ; подписание принятого закона высшим должностным лицом субъекта РФ и его официальное опубликование. Таким образом, прокуроры вправе направлять свои предложения в законодательные органы субъектов Российской Федерации.
В-третьих, судебная практика подтверждает значимость правотворческой инициативы прокуроров. Суды признают действия прокуратуры обоснованными в случаях оспаривания незаконных нормативных актов, защиты прав граждан и организаций, а также обеспечения соответствия региональных актов федеральному законодательству. Все эти аспекты подчёркивают ключевую роль прокуратуры в поддержании законности и совершенствовании правового регулирования.
Итак, проведенное исследование позволяет сделать однозначный вывод о её законном характере. Главным аргументом в пользу законности является конституционная функция прокуратуры по надзору за исполнением законов и обеспечению верховенства права. Если нормативный акт противоречит федеральному законодательству или нарушает права граждан, прокурор обязан принять меры по его отмене или изменению, в том числе путем внесения соответствующих предложений в органы государственной власти субъекта РФ. Следовательно, правотворческая деятельность прокурора, является законной и направлена на укрепление законности и правопорядка.
.png&w=640&q=75)
