Вопросы правового регулирования инвестиционно-строительной деятельности в РФ

На протяжении нескольких последних десятилетий инвестиционная деятельность занимает значительное место в российской экономике, и строительство выступает одной из основных отраслей экономики. Учитывая объем продукции, получаемой в результате строительных работ, количество людей, занятых в строительной сфере, на строительную отрасль приходится одна десятая часть экономики страны. Так, согласно информации Росстата, на 1 октября 2024 года в России в области строительства действовало порядка 390,3 тысяч строительных организаций, при этом объем строительной отрасли по итогам 2024 года составил 16,8 трлн рублей.

Начало развития негосударственного сектора в строительстве относится к концу 20 века, и связано со смещением государства от исполнения ведущей роли в строительной отрасли, и началу активной реализации инвестиционной строительная деятельность. Государством в указанный период были поставлены приоритетные задачи по развитию данной отрасли, среди которых создание условий для конкурентной среды, внедрение новых информационных технологий, снижение административных барьеров со стороны государственных органов.

Обусловленность динамики экспоненциального роста инвестиционно-строительной деятельности в России, пропорционально зависима от значения, придаваемого ей государством. Определяющее место данного вида деятельности в экономике, зависит от эффективного развития нормативно-правовой основы, обеспечивающей создание благоприятных процессов реализации. Эффективное использование участниками инвестиционно-строительной деятельности российского законодательства, и напрямую отражается в оптимальном использовании ими правовых форм взаимодействия в инвестиционных отношениях.

Понимание особенностей правового регулирования инвестиционно-строительной деятельности, возможно только через призму понимания сложившейся системы договорных форм и связей, и участников данных правовых отношений. Правовое состояние российской инвестиционной деятельности в сфере капитального строительства, находится на современном этапе в стадии развития, что продиктовано рядом существующих и взаимосвязанных друг с другом факторов, таких как: незначительный объем инвестиций, разрозненный характер инвестиционного законодательства, ряд противоречий в актах инвестиционного законодательства, внешнеэкономические и политические факторы, возникновение внешних экономических ограничений, и др.

Перспективная направленность, синергетический эффект, и достижение стабилизации экономического развития страны, напрямую зависит от системной целостности законодательства, включая последовательность нормативно-правового регулирования инвестиционных процессов.

Развитие инвестиционно-строительных правоотношений, взаимосвязано с рядом условий и процессов, напрямую завязанных с политическими, экономическими и социальными факторами, и событиями, происходящими в обществе и государстве в целом. Взаимозависимость предопределяет как необходимость совершенствования механизма инвестирования в строительную деятельность, так и необходимость развития законодательства, регулирующего данную сферу деятельности.

На протяжении XX века происходила последовательная кодификация, и формирование основ правового регулирования инвестиционно-строительной деятельности. Начало формирование инвестиционной деятельности, и его законодательному регулированию относится к концу советского и началу постсоветского периода.

Не рассматривая нормативные акты, и концессионные соглашения советского периода, через призму особой значимости и возможности оказания весомого влияния на государственную экономику СССР, необходимо обратить внимание на Постановление Совмина СССР от 13.01.1987 № 48 «О порядке создания на территории СССР и деятельности совместных предприятий, международных объединений и организаций СССР и других стран-членов  СЭВ» [1], которым был предоставлен допуск иностранных инвестиций на территории страны, и предоставлена возможность создания совместных предприятий.

Принятие данного нормативного акта предваряли знаковые, базовые нормативные акты, определившие законодательные основы регулирования иностранных инвестиций, к которым необходимо отнести Указ Президиума ВС СССР от 13.01.1987 № 6362-XI «О вопросах, связанных с созданием на территории СССР и деятельностью совместных предприятий, международных объединений и организаций с участием советских и иностранных организаций, фирм и органов управления» [2], определившим условия иностранного инвестирования, а также порядок налогообложения совместных предприятий, порядок и условия использования ими природных ресурсов, земли, недр, на платной или бесплатной основе, порядок определения прибыли инвесторов, и условия разрешения возникающих инвестиционных споров.

Начало 1990-х характеризуется принятием нормативных актов, таких как: Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1488–1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» [3] и Закона РСФСР от 04.07.1991 № 1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР» [4].

В рамках Указа № УП-942, в 1990 году были созданы зоны совместного предпринимательства, в ряде таких территориальных районов и городов: Зеленограда, Выборга, Ленинграда, Находка, Магадан и территориальных районов краев и областей: Алтайского, Приморского края, Кемеровской, Читинской, Новгородской, Сахалинской, Калининградской, Еврейской автономной области. Для городов и областей, входящих в территории зон свободного предпринимательства, устанавливался особый льготный налоговый, инвестиционный режим, а также дополнительные условия социальной защиты работников и ряд других преимуществ.

В 1993 году в ст. 34 Конституции Российской Федерации было установлено право каждого гражданина на свободное использование своих способностей и имущества для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, аналогичные права декларировались в новом Гражданском кодексе Российской Федерации от 30 ноября 1994 г.

Общая концепция российского правового регулирования инвестиционной деятельности, была направлена на формирование в условиях меняющегося рынка защиты прав собственности частных лиц, предпринимателей, а также установления, развития и защиты экономических интересов государства в целом.

Правовое регулирование начала 90-х годов можно связать с наличием значительного количества подзаконных актов, посредством которых государством делались попытки урегулировать развивающиеся инвестиционные процессы. В настоящее время инвестиционно-строительная деятельность обладает особой спецификой, выраженной в том, что может представлять целую совокупность работ разного характера, из чего вытекает необходимость сторон устанавливать договорные отношения.

В связи с вышеперечисленным, можно сделать вывод о том, что правовое регулирование отношений инвестиционно-строительной деятельности, напрямую взаимосвязано с необходимостью использования значительного количества нормативно-правовых актов, регламентирующих различные нюансы указанной деятельности.

На сегодня сформирована нормативно-правовая основа инвестиционной деятельности, учитывающая ее многообразные аспекты. В силу этого правовые нормы, регламентирующие разнообразные вопросы, связанные с привлечением инвестиций и их использованием, не охватываются лишь одной отраслью права.

По мнению А. В. Майфата, «инвестирование следует отличать от тех юридических конструкций, где реализация интереса на получение дохода происходит с участием лица, которому вложения изначально принадлежали. Прежде всего это предпринимательство. Цель участия в инвестировании для инвестора состоит в получении дохода или в широком смысле выгоды» [8].

Необходимость дельнейшего регулирования инвестиционной деятельности и сопряженных с ней правоотношений, влекло необходимость дальнейшей систематизации различных отраслей законодательства: бюджетного, валютного таможенного, земельного, водного, лесного, а также внешнеторговой и градостроительной деятельности, техническом регулировании, бухгалтерском учете, и законодательстве регулирующем ответственность субъектов деятельности, в случае допущения ими правонарушений, в том числе административных и т. д.

Федеральным законом № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» инвестиции определены как денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта [10].

Важной частью инвестиционного климата является правовое регулирование инвестиционных сделок – ключевых и единственных юридических драйверов инвестиционной активности.

Как отмечает Макаров О. В., достигнутый уровень публичности гражданско-правового регулирования строительства, реконструкции и капитального ремонта недвижимости нисколько не отражен в пар. 3 гл. 37 Гражданского кодекса РФ, и не содержится каких-либо положений о возможной публичности гражданско-правового регулирования данных общественных отношений [9, с. 11-16].

Статьей 4 Федерального закона № 39-ФЗ [10] устанавливается равенство прав инвесторов на заключение договоров, включая право на его заключение с другими субъектами инвестиционной деятельности. Однако, несмотря на декларируемое право, защита данного права не всегда получает должную поддержку и регламентацию.

По мнению В. Н. Лисицы, «договоры, часто именуемые на практике инвестиционными, нередко представляют собой смешанные договоры, включающие в себя элементы разных гражданско-правовых договоров, например договора аренды, строительного подряда, оказания услуг и др., в том числе договора простого товарищества. Следует заметить, что характеристике инвестиционного договора наиболее соответствует концессионное соглашение» [6].

Из указанного можно сделать вывод, что квалификация договорных отношений в рамках инвестиционных проектов в сфере ведения строительной деятельности, связана с наличием индивидуального характера, в связи с чем, квалификация возникающих договорных моделей, находится во взаимосвязи целей, определенных сторонами его заключающими.

Сторона договора, являясь иностранным инвестором, в силу обязанностей, закрепленных законодательно, не лишена права защиты нарушенного права, имеет широкий объем льгот, мер защиты, включая гарантии:

• Стабильности прав инвестора (ст. 9 Федерального закона № 160-ФЗ).
• Правовой защиты, права на судебную защиту (ст. 10 Федерального закона № 160-ФЗ, ст.15 Федерального закона № 39-ФЗ).
• Равенства прав инвесторов; (ст. 15 Федерального закона № 39-ФЗ).
• Обеспечения гласности при обсуждении инвестиционных проектов (ст. 15 Федерального закона № 39-ФЗ).
• Осуществления различных форм инвестиционной деятельности (ст. 6 Федерального закона № 160-ФЗ).
• Свободного использования доходов, прибыли, дивидендов, процентов и других доходов (ст. 11 Федерального закона № 160-ФЗ).
• Компенсаций при национализации и реквизиции имущества (ст. 11 Федерального закона № 160-ФЗ)
• Беспрепятственного вывоза первоначально ввезенной информации и имущества в форме документов или форме электронной записи, на территорию РФ (ст. 12 Федерального закона № 160-ФЗ)
• Перехода прав и обязанностей иностранного инвестора другому лицу (ст. 7 Федерального закона № 160-ФЗ)
• Обеспечения надлежащего разрешения спора (ст. 9 Федерального закона № 160-ФЗ) и другие.

Исследованию указанных гарантий и льгот нашло в исследованиях таких авторов, как: Старженецкого В. В., Бессоновой А. И., Надежина Н. Н. и других авторов, однако мнения авторов на объем и содержание приведенные гарантии отличны друг от друга.

Так, в части применения обеспечения иностранным инвесторам надлежащего разрешения спора, с точки зрения Старженецкого В. В., «международный инвестиционный арбитраж не входит в судебную систему Российской Федерации, доступ инвесторов к этому средству защиты и передача споров публично-правового характера под международную юрисдикцию возможны лишь на основе международного договора в качестве особого исключения из общего правила» [11, с. 127-140].

В свою очередь Надежин Н. Н. считает, что «спор иностранного инвестора, возникший в связи с осуществлением инвестиций и предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации, разрешается в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами в суде или арбитражном суде либо в международном арбитраже (третейском суде) [12], а указанная гарантия выступает способом надлежащего порядка возникшего спора с иностранным инвестором.

Гарантия от неблагоприятного изменения для иностранного инвестора и коммерческой организации с иностранными инвестициями законодательства Российской Федерации. Так называемая («дедушкина оговорка») обеспечивает иностранным инвесторам закрепление в инвестиционной сфере того же режима и стабильность условий реализации инвестиционных проектов, которые сложились на момент начала финансирования от неблагоприятных изменений российского законодательства (вступление в силу новых законов или нормативных актов, ухудшающих положение иностранных инвесторов) [13].

В соответствии со ст. 10 Федерального закона № 160-ФЗ гарантия рассмотрения возникшего спора в связи с осуществлением инвестиционной деятельности на территории РФ, рассматривается в соответствии с международными договорами РФ. Однако, как указывает А. И. Бессонова, «не каждая ссылка на инвестиционный арбитраж является согласием на его юрисдикцию. Например, если в законе указано, что стороны «могут выразить согласие» на то, чтобы спор рассматривался в арбитраже, это значит, что согласие на арбитраж еще должно быть выражено последующими действиями принимающего государства» [14].

В частности, возможность обращения в международный специализированный арбитраж, выступает мерой и действием достигнутых международных соглашений, включающих в себя поощрение и защиту капиталовложений инвесторов.

Например, возможность обращения в «специализированный арбитраж для разрешения инвестиционных споров – Международный центр по урегулированию инвестиционных споров (МЦУИС), созданный на основании Вашингтонской конвенции (1965 г.) «О порядке разрешения инвестиционных споров между государством и лицом другого государства» [15].

Отсутствие ратификации Россией Вашингтонской конвенции, не препятствует возможности обращаться иностранному инвестору к МЦУИС за защитой нарушенных прав, а также на обращения в международный коммерческий арбитраж, в соответствии с Законом РФ № 5338-I «О международном коммерческом арбитраже» [16].

Говоря о российском обеспечении иностранным инвесторам правового режима установленного в вышеуказанных нормативных актах и в ч. 1 ст. 4 Федерального закона № 160-ФЗ «правовой режим деятельности иностранных инвесторов и использования полученной от инвестиций прибыли не может быть менее благоприятным, чем правовой режим деятельности и использования полученной от инвестиций прибыли, предоставленный российским инвесторам, за изъятиями, установленными федеральными законами» [5].

Возможность реализации инвестиционной деятельности, в том числе в сфере строительства, обеспечивается общими конституционными гарантиями, а также некоторыми специальными гарантиями, содержащимися в положениях Гражданского кодекса РФ, Федерального закона РФ «Об иностранных инвестициях», положениях международных договоров о взаимной защите капиталовложений, например Федеральным законом «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации».

Значительное количество нормативных актов, в том числе в сфере инвестиционно-строительной деятельности, позволяет, с точки зрения Лебедева К. К., говорить как о «неестественной и противоречивой, поскольку в силу детализированности федерального законодательства только надлежащая квалификация договора обеспечивает определение подлежащих применению законоположений. В России действует несколько принятых в разное время федеральных законов, регулирующих инвестиционные отношения и наличие таких специальных законов дает основание говорить об инвестиционном законодательстве, образующем некую подсистему в системе экономического законодательства, и даже об инвестиционном праве как своеобразной отрасли системы права» [17, с. 31-36].

Наличие разрозненности и многоуровневом нормативном регулировании инвестиционной и строительно-инвестиционной сферы деятельности, влекут необходимость упорядочения инвестиционных отношений.

Так рядом авторов предлагалось осуществить кодификацию инвестиционного законодательства. К сторонникам которого относятся И. А. Вдовин, П. П. Гончаров, А. А. Горягин, В. Н. Лисица, считая необходимым «принять отдельный акт (например, инвестиционный кодекс, кодекс об инвестиционной деятельности, основы инвестиционного законодательства), в котором нормы права, регулирующие инвестиционные отношения, были бы приведены в соответствие друг с другом и с основными (профилирующими) отраслями российского права» [6].

По мнению В. Н. Лисицы, «инвестиционное законодательство представляет собой не простую механическую совокупность разрозненных актов, а должно иметь определенную структуру, обеспечивающую гармонизацию норм инвестиционного права. Вместе с тем действующий нормативный материал является разрозненным, значительным по своему объему, внутренне противоречивым и зачастую несоответствующим основным (профилирующим) отраслями российского права» [7].

Учитывая приведенные сложившиеся правоотношения в инвестиционной сфере, в том числе реализующиеся в строительной деятельности, можно сделать вывод, что российское правовое регулирование инвестиционной деятельности, находится в стадии развития и нуждается в поступательном совершенствовании, и наличии оснований для кодификации инвестиционного законодательства, с учетом потребностей государства и потребительского рынка.