Механизмы минимизации бюджетных рисков при реализации национальных проектов

Новые национальные проекты утверждены указом Президента РФ «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года» от 7 мая 2024 г. № 309 [2] и являются содержательным наполнением стратегии развития государства на ближайшие годы.

Внешние обстоятельства создают множество факторов, которые значительно меняют процесс выполнения национальных проектов и подвергают их разнообразным рискам. Исследование этой проблемы становится особенно важным, поскольку необходимо обнаружить отрицательные тенденции, скрывающиеся в форме рисков. Выявление таких трендов при осуществлении национальных проектов позволит своевременно разработать и принять эффективные меры для их нейтрализации, что обеспечит успешное продолжение реализации проектов.

Одной из основных проблем при реализации национальных проектов является наличие бюджетных рисков, которые могут негативно сказаться на ходе их реализации, привести к неэффективному расходованию средств, затягиванию сроков и снижению качества реализации программ. Бюджетные риски включают в себя широкий спектр угроз: недостаточное финансирование, инфляционные колебания, экономическую нестабильность, коррупционные схемы, ошибки в прогнозировании расходов, а также организационные и правовые проблемы, связанные с распределением государственных средств.

Бюджетный риск представляет собой потенциальное или повторяющееся событие, которое, при возникновении, способно оказать отрицательное воздействие и привести к:

• нарушение установленных норм и требований во время исполнения может привести к искажению результатов. Это выражается в оформлении документации или осуществлении действий без соблюдения предписанных правил, определенных нормативными актами в сфере бюджетных правоотношений. В качестве примера можно привести риск задержки в создании расчетов плановых показателей сметы, которые являются существенным компонентом бюджетной документации;
• неэффективность управления финансами проявляется в стагнации или ухудшении его качества. Это выражается в том, что государственные и муниципальные структуры не достигают запланированных показателей деятельности. Казенные учреждения также не реализуют цели своего создания. Примером подобного бюджетного риска может служить задержка в оформлении договоров на разработку проектной документации, финансируемых из бюджетных программ региона [1].

Искажения в отчетности бюджета представляют собой специфическую разновидность бюджетных рисков. Их отрицательное воздействие проявляется в потенциальных неточностях финансовых документов. Примером может служить ситуация, когда отсутствуют необходимые решения по списанию долговых обязательств, которые не затребованы кредиторами.

При формировании названия бюджетного риска необходимо указать потенциальное событие, которое при определенных обстоятельствах может вызвать отрицательные последствия. К примеру, если контрактная служба главного администратора (или администратора) укомплектована не полностью, это может привести к ситуации, когда требования об оплате штрафов или претензии при государственных (муниципальных) закупках товаров, услуг и работ выставляются не в полном объеме. Результатом становится недополучение бюджетных доходов [7, с. 254].

Не следует определять бюджетный риск исключительно через потенциальные результаты его возникновения или факторы, вызывающие его (например, корректировки законодательства в сфере бюджетных отношений).

Важным для минимизации бюджетных рисков при реализации национальных проектов является оценка бюджетного риска.

Определение оценки бюджетного риска включает в себя три ключевых компонента: идентификацию потенциальных рисков, анализ их значимости и регулярное обновление уровня опасности для ранее идентифицированных угроз.

В процессе формирования предложений для реестра бюджетных рисков участвуют различные должностные лица. Среди них руководство главного администратора, включая его заместителей, а также сотрудники подразделений, отвечающие за выполнение или организацию бюджетных процедур (к примеру, специалисты по прогнозированию бюджетных доходов). Оценка рисков также входит в обязанности аудиторской группы, в состав которой могут привлекаться внешние эксперты, не являющиеся штатными сотрудниками субъекта внутреннего финансового аудита (ВФА) [9, с. 163].

Субъект ВФА осуществляет анализ рисков бюджетного характера в следующих случаях: во время обновления перечня бюджетных угроз, включая период перед формированием проектного плана аудиторских активностей; при разработке программного обеспечения для аудиторских мероприятий; непосредственно в процессе выполнения аудиторских задач; после отслеживания действий по сокращению или полному устранению бюджетных угроз; а также при поступлении сведений, обосновывающих необходимость такого анализа [4, с. 102-118].

Данные, собранные при анализе бюджетных рисков, применяются исполнителями внутреннего финансового аудита строго в рамках служебных функций. К примеру, сведения о выявленных бюджетных рисках не распространяются аудиторской командой головного управляющего органа (получившего полномочия от подчиненного администратора) подразделениям этого органа, осуществляющим учредительский контроль или ведомственный надзор закупочной деятельности, без предварительного согласования с руководством делегировавшего полномочия администратора.

Анализ, направленный на выявление (обнаружение) бюджетного риска, проводится по каждой операции (действию) по выполнению бюджетной процедуры.

Под бюджетными процедурами понимаются:

1. Полномочия и обязанности главных администраторов (администраторов) в бюджетной сфере регламентируются различными нормативными актами, включая статьи 158, 160.1, 160.2, 162 Бюджетного кодекса РФ. Исполнение этих полномочий требует определенных процедур. Не включаются сюда некоторые действия, хотя иные положения кодекса, например статья 242.2, также устанавливают обязательства по предоставлению информации в финансовые органы для исполнения судебных решений;
2. Управленческие действия, включающие распоряжение имущественными ценностями (в частности, недвижимостью), а также организацию приобретения продукции, выполнения работ и предоставления услуг для удовлетворения государственных и муниципальных потребностей, оказывают существенное воздействие на индикаторы эффективности финансового администрирования.

Бюджетная процедура считается выполненной, когда оформлены соответствующие документы или совершены определенные действия, соответствующие нормативным требованиям. Примером такого документа может служить бюджетная смета. Нормативно-правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, устанавливают конкретные формы, содержательные требования, временные рамки и методологию исполнения.

Для оценки по критерию «вероятность» проводится анализ причин и условий (обстоятельств) для наступления бюджетного риска [5, с. 1460].

Анализ обстоятельств и причин возникновения бюджетного риска проводится при оценивании вероятностного критерия. Определение состояния факторов, влияющих на воплощение бюджетного риска, служит характерным примером такого анализа.

Таблица

Пример определения параметров для оценки по критерию «вероятность» [3]

Оценка критерия «вероятность» формируется на основе комплексного анализа всех факторов. Классификация критерия зависит от оценки факторов. При наличии минимум одной высокой оценки критерий автоматически получает высокий статус. Если высоких оценок нет, но присутствует хотя бы одна средняя, критерий считается средним. Следует учитывать, что эта методология гибкая и может адаптироваться под особенности бюджетных процедур определённого администратора в конкретный период времени (например, наличие отказов в согласовании изменений в сводную бюджетную роспись главного администратора по предложениям администратора в период исполнения Указа «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года»).

Возможные последствия реализации бюджетного риска могут выражаться, в том числе:

• отклонения от запланированных показателей национальной программы, суммы необходимых или уже произведенных дополнительных затрат вследствие нарушений, различия между фактическими и максимально допустимыми значениями индикаторов качества финансового управления, а также масштаб искажений в бюджетной отчетности – всё это примеры количественных измерений;
• неэффективное расходование бюджетных средств и срыв показателей национальных проектов могут стать последствиями воздействия на процесс реализации задач, поставленных перед руководящим должностным лицом или управленческой структурой [8, с. 28].

Оценка количественного влияния бюджетного риска может проводиться разными способами. Федеральные стандарты внутреннего финансового аудита предлагают измерять масштаб проблемы через определение степени искажения данных об активах, обязательствах и финансовых результатах [7, с. 30]. При этом учитывается также пропуск важной информации, способной повлиять на экономические решения пользователей бюджетной отчетности. Не используются одинаковые количественные параметры оценки для всех основных администраторов (или их помощников). Статья 15.6 КоАП РФ рассматривает процентное соотношение между размером искажения и данными о финансовых результатах, активах и обязательствах.

Действия, направленные на минимизацию или полное устранение риска бюджетного характера, представляют собой конкретные мероприятия с определенными временными рамками и измеримыми результатами. Такие меры имеют четкую цель: устранение факторов, провоцирующих бюджетные риски, а также причин и обстоятельств, способствующих возникновению нарушений.

Мероприятия внутреннего финансового контроля, обладающие четкими временными рамками, целевыми ориентирами и конкретной областью применения, представляют собой инструментарий для снижения или полного устранения рисков бюджетного характера.

Для снижения или полного исключения рисков бюджетного характера можно внедрить определенные механизмы контроля. К примеру, разработка специального руководства для сотрудника-администратора, помогающего проводить проверку информации при составлении документации. Важно отметить, что сама процедура контроля, такая как сопоставление документов, представляет собой лишь компонент исполнения бюджетного процесса, а не стратегию по сокращению или устранению финансовых угроз.

С учетом выявленных видов риска можно предложить возможные пути их нейтрализации:

1. Информационное освещение национальных проектов сегодня имеет существенные недостатки. Для решения этой проблемы рекомендуется организовать масштабную медиа-кампанию, которая поможет улучшить восприятие этих инициатив обществом и подчеркнуть их важность для будущего страны. Эффективным решением могла бы стать разработка доступных и запоминающихся социальных рекламных материалов, объясняющих суть и значение каждого национального проекта для широкой аудитории.
2. Для повышения эффективности расходования финансов в рамках национальных проектов рекомендуется позволить регионам России перераспределять бюджетные средства. Вместо возведения новых социальных объектов регионы могли бы направлять ресурсы на обновление, перестройку и восстановление действующей инфраструктуры. При этом важно сохранить обязательство по достижению целевых индикаторов, установленных национальными проектами.
3. Успешное внедрение масштабных инициатив требует управленцев с навыками проектного менеджмента и анализа рисков на всех уровнях руководства. Образовательные программы высших учебных заведений нуждаются в корректировке для формирования необходимых компетенций у будущих участников национальных приоритетных проектов. Международная практика позволяет предложить расширение учебных планов такими курсами как «Анализ социальных проблем», «Программно-целевое управление: теоретические и методологические аспекты», «Методология оценки эффективности» и «Риск-менеджмент в проектной деятельности».
4. Привлечение общества к участию в ключевых национальных проектах, улучшение механизмов финансового контроля и изыскание альтернативных финансовых ресурсов, включая сотрудничество между государственным и частным секторами, может служить эффективным ответом на существующие вызовы.

Анализ механизмов минимизации бюджетных рисков в национальных проектах выявляет несколько ключевых аспектов, влияющих на эффективность финансового управления и распределения ресурсов. В исследовании подчеркивается, что, хотя существование меры обеспечивают основу для снижения рисков, остаются значительные проблемы, требующие дальнейшей доработки и совершенствования.

Одним из основных выводов является роль стратегического планирования в снижении финансовых рисков. Хорошо структурированное бюджетное планирование позволяет более точно распределить ресурсы, сводя к минимуму вероятность перерасхода средств и финансовой неэффективности. Однако непредсказуемость внешних экономических факторов, таких как инфляция, колебания обменного курса и нестабильность мирового рынка, часто создает дополнительное финансовое давление на национальные проекты. Хотя основанное на сценариях финансовое моделирование и многолетние бюджетные подходы к составлению бюджета показали свою эффективность, не во всех проектах эти методы используются комплексно, что приводит к бюджетным дисбалансам и нехватке финансирования в важнейших областях.

Механизмы финансового контроля, включая аудиты, надзорные органы и составление бюджета, ориентированного на результаты, доказали свою важность для обеспечения надлежащего использования государственных средств. Однако в исследовании выявлены пробелы в правоприменении и несоответствия в применении инструментов финансового мониторинга. Задержки с представлением аудиторских отчетов и недостаточные меры наказания за нецелевое использование финансовых ресурсов снижают общую эффективность этих мер контроля. Повышение частоты проверок, обеспечение отслеживания финансовых результатов в режиме реального времени и ужесточение ответственности за финансовые нарушения могли бы значительно улучшить бюджетную дисциплину [4, с. 78].

Также подчеркивалась роль цифровых технологий в управлении бюджетом как преобразующего фактора в снижении рисков. Интеграция автоматизированных систем отслеживания финансовых операций и мониторинга транзакций на основе блокчейна повышает прозрачность и снижает риск мошенничества и нецелевого использования средств. Несмотря на преимущества, усилия по цифровизации реализуются неравномерно во всех национальных проектах, и в некоторых регионах отсутствует необходимая технологическая инфраструктура. Преодоление этого цифрового разрыва и обеспечение широкого внедрения передовых инструментов финансового управления имеет решающее значение для снижения бюджетных рисков во всех секторах.

Прозрачность и вовлечение общественности остаются важнейшими элементами обеспечения подотчетности в национальных проектах. Открытый доступ к бюджетным данным, инициативы по гражданскому мониторингу и цифровые платформы для сообщения о нарушениях усиливают финансовый надзор и препятствуют коррупции. Однако эффективность этих мер ограничена низкой осведомленностью общественности и недостаточным участием гражданского общества. Повышение информированности общественности об инструментах бюджетной прозрачности и поощрение активного участия граждан в финансовом мониторинге могли бы повысить общую эффективность стратегией управления рисками.

Исследование подтверждает, что минимизация бюджетных рисков при реализации национальных проектов требует комплексного подхода, включающего стратегическое планирование, финансовый контроль, цифровые решения, прозрачность и координацию меду всеми уровнями управления. Эффективное управление рисками обеспечивает оптимальное использование государственных ресурсов, снижает финансовые потери и повышает устойчивость проектов к внутренним и внешним угрозам.

Таким образом, несмотря на прогресс, достигнутый в разработке механизмов минимизации бюджетных рисков, все еще остаются нерешенными вопросы, связанные с контролем, цифровизацией и вовлечением общественности. В будущем необходимо сосредоточить усилия на укреплении финансового управления, активном использовании цифровых технологий, повышении прозрачности и улучшении координации между государственными органами. Решение этих задач позволит повысить финансовую устойчивость национальных проектов, повысить их эффективность и обеспечит успешное достижение стратегических целей социально-экономического развития страны.