Субъективный состав и ответственность по контракту на оказание охранных услуг в рамках 44-ФЗ

Целью настоящего исследования является всесторонний анализ субъектного состава и механизма ответственности сторон в контрактах на оказание охранных услуг, заключаемых в соответствии с Федеральным законом № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее по тексту – Федеральный закон № 44-ФЗ). Федеральный закон № 44-ФЗ регулирует отношения, связанные с размещением государственных и муниципальных заказов, устанавливая особые требования к участникам закупок, порядку заключения и исполнения контрактов, а также к ответственности за их нарушение. В рамках данного исследования необходимо решить ряд задач.

Во-первых, в рамках исследования необходимо детально рассмотреть правовую природу субъектов, участвующих в таких правоотношениях, поскольку охранные услуги обладают спецификой, связанной с необходимостью лицензирования деятельности и повышенными требованиями к исполнителям. Во-вторых, необходимо уделить особое внимание гражданско-правовым аспектам взаимодействия заказчика и исполнителя, включая распределение их прав и обязанностей. Заказчиком в данном случае выступает государственный или муниципальный орган, действующий в рамках бюджетного законодательства и норм 44-ФЗ, а исполнителем – специализированная организация или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию на осуществление охранной деятельности. В-третьих, необходимо рассмотреть виды и пределы ответственности сторон за нарушение обязательств. Необходимо рассмотреть как гражданско-правовые санкции (неустойка, возмещение убытков), так и административные меры, предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (далее по тексту – КоАП РФ) и Федеральный закон № 44-ФЗ, включая внесение информации об исполнителе в реестр о недобросовестных поставщиках.

В данной научной работе используется практика Федеральной антимонопольной службы по разрешению споров, возникающих в связи с исполнением контрактов на охранные услуги. Анализируются типичные нарушения, такие как несоответствие качества услуг заявленным требованиям, просрочка исполнения, а также анализируются споры, связанные с применением обеспечительных мер, включая обеспечение обязательств посредством предоставления независимой гарантии. Изучение прецедентов позволяет выявить пробелы в правовом регулировании и сформулировать рекомендации по совершенствованию механизма ответственности сторон в рамках государственных закупок охранных услуг.

Актуальность исследования обусловлена возрастающей ролью государственных и муниципальных закупок в сфере обеспечения безопасности. Охранные услуги, будучи специфическим видом деятельности, требуют четкого правового регулирования, особенно в части распределения ответственности между сторонами контракта. Несмотря на детальную регламентацию Федерального закона № 44-ФЗ, на практике возникают спорные ситуации, связанные с недобросовестным исполнением обязательств, ненадлежащим качеством услуг или нарушениями процедуры закупки.

Как отмечает Ницевич Вадим Викторович в своей научной работе «Отношения по ФЗ-44 носят добровольно-принудительный характер, выраженный в том, что правила поведения в отношениях задаются государством, условия контрактов определяются заказчиками и если коммерческая организация решила участвовать в закупках, тогда такая организация может в них участвовать на определенных заказчиком (представителем государства) условиях, попав под действие императивных норм, задающих более строгие правила поведения, чем по аналогичным отношениям между коммерческими организациями, индивидуальными предпринимателями, самозанятыми».

В гражданско-правовых отношениях, согласно ст. 17 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) субъектный состав определяется участниками договора, обладающими правосубъектностью, то есть способностью иметь гражданские права и нести обязанности. В контракте на оказание охранных услуг, заключаемом в рамках Федерального закона № 44-ФЗ, сторонами выступают заказчик – государственное или муниципальное учреждение (бюджетное или казенное учреждение, орган власти), и исполнитель – частная охранная организация (далее – ЧОО) или индивидуальный предприниматель (далее – ИП), имеющий лицензию на осуществление частной охранной деятельности, в соответствии со ст. 11.1 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности». Заказчик и исполнитель ограничены рамками Федерального закона № 44-ФЗ, например Заказчик не имеет право каким-то образом ограничивать конкуренцию между потенциальными участниками закупки, а исполнитель должен соответствовать требованиям ст. 31 Федерального закона № 44-ФЗ, включая отсутствие участника закупки в реестре недобросовестных поставщиков.

Можно привести в пример решение по делу № 04-30/123-2017 Федеральной антимонопольной службы по Магаданской области по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее – ФАС) от 30.11.2017 г. ФАС рассмотрела жалобу ООО «Магаданский пункт охраны» на действия ГБУЗ «Магаданская областная больница» при проведении электронного аукциона на оказание охранных услуг с дополнительными работами по монтажу и обслуживанию охранно-пожарной сигнализации. В ходе проверки было установлено, что заказчик допустил серьезные нарушения законодательства о контрактной системе. Основное нарушение заключалось в необоснованном объединении двух различных видов деятельности - охраны объектов и монтажа технических средств безопасности - в рамках одной закупки, что потребовало от участников наличия сразу двух лицензий. ФАС установила, что на территории Магаданской области только одна компания соответствовала этим чрезмерным требованиям, что фактически создавало монопольные условия и грубо нарушало принципы конкурентных закупок. Кроме того, заказчик незаконно ограничил возможность привлечения субподрядчиков для выполнения монтажных работ, хотя гражданское законодательство прямо допускает такую возможность. Эти действия были расценены как искусственное ограничение конкуренции и создание преимуществ для определенного участника. В своем решении антимонопольная служба признала жалобу обоснованной и обязала заказчика устранить нарушения путем пересмотра требований к участникам, исключения условия о двух лицензиях и разрешения привлекать субподрядчиков для выполнения части работ. Также было предписано продлить срок подачи заявок, чтобы обеспечить равные условия для всех потенциальных участников. Решение ФАС подчеркивает важность соблюдения принципов открытости и добросовестной конкуренции в госзакупках, предотвращая практику «подгонки» условий под конкретных поставщиков. Невыполнение предписания грозит заказчику административной ответственностью, включая значительные штрафные санкции. Данный прецедент служит важным сигналом для всех участников контрактной системы о недопустимости искусственного ограничения конкуренции при организации закупочных процедур.

Также стоит отметить, что в соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона № 44-ФЗ контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки, документацией о закупке, заявкой, окончательным предложением участника закупки, с которым заключается контракт и в случае нарушения этого положения установлена ч. 4 ст. 7.32 КоАП РФ и предусматривает наложение штрафа на должностных и на юридических лиц. При этом, ответственность по данной статье несут как заказчик и его должностные лица, так и исполнитель. Кроме того, такие действия заказчика и исполнителя являются основанием для обращения прокурора в арбитражный суд в соответствии со ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации с иском о признании дополнительного соглашения к контракту недействительным (ничтожным) и возвращения сторон в состояние, существовавшее до изменения контракта.

Права и обязанности сторон регулируются как условиями контракта, так и императивными нормами законодательства. Согласно ст. 34 Федерального закона № 44-ФЗ, контракт должен содержать существенные условия, включая предмет, сроки, цену, порядок оплаты и ответственность сторон. Заказчик вправе требовать надлежащего исполнения услуг в соответствии с техническим заданием (ч. 1 ст. 34 44-ФЗ), а также в одностороннем порядке отказаться от исполнения контракта при существенных нарушениях со стороны исполнителя (ч. 9 ст. 95 44-ФЗ). Основаниями для отказа могут быть, например, неоднократное нарушение сроков оказания услуг или предоставление услуг ненадлежащего качества. В свою очередь, исполнитель обязан предоставить услуги в полном объеме, обеспечить наличие квалифицированного персонала (с необходимыми удостоверениями и допусками) и соблюдать требования законодательства о частной охранной деятельности, включая Закон РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» от 11.03.1992 № 2487-1 от 11 марта 1992 года № 2487-1 (далее – Закон РФ от 11.03.1992 № 2487-1) и Постановления Правительства РФ от 23.06.2011 № 498 «О некоторых вопросах осуществления частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности». Федеральный закон № 44-ФЗ устанавливает специальные требования к участникам закупок, в том числе в сфере охранных услуг. Согласно части 1 статьи 31 Федерального закона 44-ФЗ, исполнитель должен соответствовать установленным квалификационным требованиям, а в случае оказания охранных услуг – дополнительно иметь действующую лицензию на осуществление частной охранной деятельности в соответствии с Законом РФ от 11.03.1992 № 2487-1 (пункт 1 статьи 11.1). Важным условием допуска к участию в закупке является отсутствие сведений об исполнителе в РНП (часть 1.1 статьи 31 44-ФЗ), что должно проверяться заказчиком.

Субъектный состав и взаимные обязанности сторон в контракте на оказание охранных услуг имеют специфические черты. Заказчик (государственное или муниципальное учреждение) в соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона № 44-ФЗ обязан четко определить в техническом задании количественные и качественные характеристики охраны, включая перечень охраняемых объектов и их особенности, требования к численности и квалификации охранного персонала (наличие удостоверений частного охранника соответствующего разряда), порядок взаимодействия с правоохранительными органами, процедуру приемки услуг.

Исполнитель (лицензированная ЧОО или ИП) обязан не только предоставить услуги в соответствии с контрактом, но и обеспечить непрерывность охраны, немедленно реагировать на тревожные сигналы, вести установленную документацию (журналы обхода, рапорты о происшествиях), предоставлять заказчику информацию о составе охраны и их квалификации.

Ответственность сторон наступает при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по контракту. Ответственность определяется условиями контракта и ст. 34 Федерального закона № 44-ФЗ, которая устанавливает обязательное включение в контракт положений о неустойке за просрочку исполнения (пени, штрафы). Например, согласно ч. 6 ст. 34 Федерального закона № 44-ФЗ, размер пени за каждый день просрочки составляет не менее 1/300 ключевой ставки ЦБ РФ от цены контракта. А Правилами определения размера штрафа, начисляемого в случае ненадлежащего исполнения заказчиком, неисполнения или ненадлежащего исполнения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, предусмотренных контрактом (за исключением просрочки исполнения обязательств заказчиком, поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2017 г. № 1042 установлены фиксированные размеры штрафов, которые не имеют стоимостного выражения. Так, например, если цена Контракта составляет от 3 млн рублей до 50 млн рублей (включительно) то размер штрафа будет составлять 5 000,00 рублей. Также ответственность может возникать, например, при причинении вреда охраняемому имуществу или третьим лицам в результате действий охранников (ст. 1064 ГК РФ). В этом случае потерпевший вправе требовать возмещения убытков непосредственно от исполнителя (ЧОО или ИП), а если вред причинен по вине заказчика (например, из-за некорректного технического задания), то ответственность может быть долевой (ст. 321 ГК РФ). Особенностью ответственности в рамках Федерального закона № 44-ФЗ является ее строгий характер. Если исполнитель имеет право направить требование об уплате неустоек, штрафов, то Заказчик обязан это сделать (ст. 34 Федерального закона № 44-ФЗ), также включая обязанность включения исполнителя в реестр недобросовестных поставщиков (далее – РНП) в случае одностороннего отказа от контракта или существенного нарушения его условий (ч. 2 ст. 104 Федерального закона № 44-ФЗ). Это влечет за собой запрет на участие в госзакупках на срок до двух лет, что является серьезным экономическим риском для охранных организаций.

Гражданско-правовая ответственность сторон дополняется административной (ст. 7.32 КоАП РФ за нарушение порядка исполнения контракта) и даже уголовной (ст. 201 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (далее – УК РФ) при злоупотреблениях в частной охранной деятельности). Особенностью является возможность взыскания неустойки в бесспорном порядке (ч. 6 ст. 34 44-ФЗ), причем ее размер не может быть уменьшен судом ниже 1/300 ключевой ставки.

Таким образом, контракты на оказание охранных услуг в рамках Федерального закона № 44-ФЗ требуют от сторон строгого соблюдения как общих норм ГК РФ, так и специальных требований закона о контрактной системе. Исполнитель должен учитывать не только гражданско-правовые риски (убытки, неустойки), но и административные последствия (включение в РНП), а заказчик – четко формулировать техническое задание и своевременно осуществлять приемку услуг, чтобы избежать споров и судебных разбирательств.

Данное исследование посвящено комплексному анализу субъектного состава и механизма ответственности сторон в контрактах на оказание охранных услуг в рамках Федерального закона № 44-ФЗ. Автор подробно рассмотрел правовую природу участников таких правоотношений, включая заказчиков (государственные или муниципальные учреждения) и исполнителей (лицензированные частные охранные организации или индивидуальные предприниматели). Особое внимание уделено гражданско-правовым и административным аспектам ответственности, включая взыскание неустойки, возмещение убытков и включение в реестр недобросовестных поставщиков. На примере практики и решений ФАС показаны типичные нарушения и способы их устранения. Исследование подчеркивает необходимость строгого соблюдения законодательства, баланса между императивными нормами 44-ФЗ и диспозитивными положениями ГК РФ, а также важность четкого формулирования условий контракта для минимизации рисков и спорных ситуаций.