Анализ основных направлений деятельности прокуратуры

Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» устанавливает основополагающие принципы организации и функционирования прокуратуры в Российской Федерации. В статье 4 данного закона закреплено, что прокуратура Российской Федерации представляет собой единую централизованную федеральную систему, объединяющую органы и организации прокуратуры, действующие на основе принципа подчинения нижестоящих прокурорских подразделений вышестоящим органам, вплоть до Генерального прокурора Российской Федерации [1]. Такая организационная структура обеспечивает единообразие и координацию деятельности всех звеньев прокурорского надзора.

Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных и региональных органов государственной власти, органов публичной власти на федеральных территориях, органов местного самоуправления, а также общественных объединений. Их деятельность осуществляется строго в соответствии с законодательством Российской Федерации, действующим на всей территории страны. При этом органы прокуратуры обязаны действовать гласно, за исключением случаев, когда это противоречит требованиям законодательства, регулирующего охрану прав и свобод граждан либо охрану государственной и иной специально охраняемой законом тайны. Кроме того, прокуратура информирует федеральные и региональные органы государственной власти, органы публичной власти, местные органы самоуправления и население о состоянии законности в стране.

Важной особенностью прокурорской деятельности является предоставление органам прокуратуры права доступа к информации, необходимой для осуществления прокурорского надзора, включая данные с ограниченным доступом, а также возможность обработки персональных данных в установленных законом случаях.

Законодательно ограничена возможность прокуроров занимать должности или участвовать в работе выборных и иных органов, формируемых органами государственной и публичной власти, а также органах местного самоуправления. Данная мера направлена на исключение конфликта интересов и сохранение независимости прокуратуры.

Кроме того, прокурорским работникам запрещено быть членами общественных объединений, деятельность которых направлена на достижение политических целей, а также принимать участие в их работе. Запрещается создание и функционирование подобных объединений в органах прокуратуры, что подчеркивает аполитичность прокурорской службы. Решения общественных объединений не могут иметь обязательного характера для прокуроров в их профессиональной деятельности.

Наконец, законодательством установлены ограничения на совмещение основной службы прокурорских работников с иной оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности. При этом такая деятельность не должна финансироваться исключительно за счет иностранных государств, международных либо иностранных организаций, граждан или лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международными договорами или национальным законодательством. Также прокурорским работникам запрещено входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и их структурных подразделений на территории Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международными соглашениями или законом [1].

Таким образом, анализируя положения статьи 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», можно выделить ключевые принципы, на которых строится организация и функционирование органов прокуратуры. К числу таких принципов относятся: гласность, единство и централизация, законность, независимость прокуроров от любых ветвей власти, а также их подчинение исключительно закону и принцип единоначалия.

Центральное значение в данном перечне занимает принцип законности, который, будучи универсальной правовой категорией, укоренён в Конституции Российской Федерации. Применительно к деятельности органов прокуратуры, данный принцип предполагает не только обязанность действовать строго в рамках действующего законодательства, но и активное содействие в обеспечении его верховенства, укреплении правопорядка и единства правовой системы. Реализуя возложенные на неё полномочия, прокуратура обязана неукоснительно соблюдать как материальные, так и процессуальные нормы, а также корректно и последовательно их интерпретировать. Любое отступление от этого стандарта подрывает доверие общества к институту прокуратуры и наносит вред общей правовой стабильности. Ни одно соображение – будь то целесообразность, политическая конъюнктура или иные обстоятельства – не может оправдывать нарушение законности в работе органов прокуратуры.

Принцип единства, в свою очередь, отражает целостность системы прокуратуры как вертикально интегрированной государственной структуры. Его реализация предполагает, что каждый прокурор выступает представителем единого федерального органа, обладающего стабильной структурной и функциональной организацией. В большинстве случаев прокуроры наделяются идентичным объемом полномочий, различие между которыми определяется лишь территориальной юрисдикцией (исключением из этого правила, например, является полномочие на продление сроков дознания). Кроме того, каждый вышестоящий прокурор обладает правом принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего, что обеспечивает преемственность и стабильность в работе всей системы.

Централизованный характер прокуратуры выражается в строгой иерархии подчинения: все прокуроры назначаются либо непосредственно Генеральным прокурором Российской Федерации, либо на основании его представлений. Вертикаль подчинённости обеспечивает возможность реализации управленческого контроля: старшие прокуроры вправе давать обязательные для исполнения указания нижестоящим, а также отменять их решения, если те признаны незаконными или необоснованными.

Особое место среди организационных принципов занимает гласность. Согласно статье 4 вышеуказанного Федерального закона, органы прокуратуры осуществляют свою деятельность открыто в той степени, в какой это не противоречит действующему законодательству Российской Федерации о защите прав и свобод личности, а также о государственной и иной охраняемой законом тайне. В рамках данного принципа прокуратура обязана информировать как органы государственной власти, так и общественность о состоянии законности и правопорядка. При этом особо подчеркивается, что до завершения соответствующей прокурорской проверки сведения, касающиеся её содержания, не подлежат разглашению без специального разрешения прокурора.

Однако, как указывается в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 февраля 2000 года № 3-П, закреплённое в пункте 2 статьи 5 указанного Федерального закона положение не может трактоваться как безусловное основание для отказа гражданину в доступе к материалам прокурорской проверки, непосредственно затрагивающим его права и свободы [3]. Конституционное право на получение информации (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ) может быть ограничено исключительно федеральными законами, устанавливающими специальный правовой режим обращения с информацией, исходя из её содержания и правового статуса. Важным аспектом является то, что право на доступ к информации должно быть гарантировано возможностью судебной защиты, а судебные органы, в свою очередь, не могут быть лишены полномочий оценивать правомерность отказа в предоставлении таких данных.

Одним из ключевых начал, определяющих правовой статус и функционирование органов прокуратуры в Российской Федерации, выступает принцип независимости прокурора от иных ветвей власти, институтов гражданского общества и любых иных форм внешнего воздействия. В соответствии с данным принципом прокурорские работники подчиняются исключительно требованиям закона, что обусловливает особый характер их процессуальной и организационной автономии.

С целью реализации и обеспечения независимости прокуратуры предусмотрен обширный комплекс правовых и организационных гарантий. Законодательно установлена ответственность за любые формы давления на прокуроров, включая вмешательство со стороны федеральных и региональных органов государственной власти, муниципальных образований, общественных и религиозных объединений, средств массовой информации, должностных лиц или их представителей, если такое воздействие направлено на изменение или воспрепятствование законной деятельности прокурора.

Дополнительной гарантией независимости выступает положение, в соответствии с которым прокурор, временно отстранённый от исполнения служебных обязанностей в связи с проведением в его отношении уголовного расследования, сохраняет право на получение денежного содержания. Такое содержание включает должностной оклад, выплаты за присвоенный классный чин (или воинское звание), а также надбавки за выслугу лет.

Размеры должностных окладов работников прокуратуры устанавливаются Правительством Российской Федерации на основании представления Генерального прокурора РФ. При этом в расчет принимается процентное соотношение к окладу первого заместителя Генерального прокурора, который составляет 80% должностного оклада председателя Верховного Суда Российской Федерации (ст. 44). Что касается денежного вознаграждения самого Генерального прокурора РФ, то его устанавливает Президент Российской Федерации [1].

Особое внимание заслуживает принцип единоначалия в системе прокуратуры, который, несмотря на отсутствие прямого упоминания в ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», играет значительную роль в обеспечении слаженного функционирования органов прокуратуры. Законодатель отдал предпочтение именно модели единоначалия, что обусловлено необходимостью четкой централизации и оперативности в условиях обострения криминогенной обстановки и роста правонарушений.

Закрепление данного принципа находит отражение в п. 1 ст. 14 упомянутого закона, где указано, что Генеральный прокурор Российской Федерации возглавляет Генеральную прокуратуру и, соответственно, выступает в качестве единоличного руководителя всей системы.

Компетенция прокуратуры охватывает широкий спектр направлений, при этом каждое звено системы обладает своими особенностями. Основной функцией остается осуществление прокурорского надзора за соблюдением Конституции и исполнения действующего законодательства. Однако на органы прокуратуры возлагаются и иные полномочия, предусмотренные федеральными законами.

К числу таких направлений относятся:

• осуществление уголовного преследования в пределах, определенных уголовно-процессуальным законодательством;
• координация деятельности правоохранительных структур в борьбе с преступностью;
• участие в судебных разбирательствах в судах общей юрисдикции и арбитражных судах;
• право на принесение протестов и представлений на судебные акты, нарушающие закон;
• участие в законотворческом процессе [1].

Следует отметить, что согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», на прокуратуру не могут быть возложены функции, не предусмотренные федеральным законодательством. Однако с вступлением в силу Федерального закона от 23.06.2016 № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» к числу субъектов профилактики правонарушений были отнесены и органы прокуратуры. Это фактически расширило их полномочия без внесения соответствующих поправок в основной закон о прокуратуре.

Такой подход вызывает определённые сомнения в правовом сообществе. В частности, А. Ю. Винокуров указывает на наличие несоответствия между предоставлением новых функций прокуратуре и отсутствием синхронных изменений в профильном законе. Он критикует стремление законодателя расширять рамки полномочий прокуратуры, игнорируя требования системности и нормативной согласованности.

Позицию А. Ю. Винокурова поддерживают и другие авторитетные исследователи, в числе которых В. Г. Бессарабов, Т. Г. Воеводина и др. Они подчёркивают, что перечень полномочий, предоставленных прокуратуре для осуществления надзорной деятельности, закреплён в ст. 22 Закона от 17.01.1992 № 2202-1 и не подлежит расширительному толкованию. Таким образом, любое дополнение компетенции прокурорских органов требует чёткой нормативной фиксации в соответствующем законе, без чего нарушается принцип правовой определённости и системности правового регулирования.

В соответствии с Федеральным законом от 23 июня 2016 года № 182-ФЗ, на органы прокуратуры Российской Федерации возложена обязанность обеспечивать открытость и доступность информации о своей деятельности по профилактике правонарушений [2]. Данная информация должна предоставляться способами, установленными законодательством Российской Федерации о доступе к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Помимо этого, предусмотрено размещение сведений в средствах массовой информации по официальным запросам, рассылка статистических и справочных материалов, а также проведение пресс-конференций, если иное не определено федеральными законами.

В связи с этим представляется, что введение в действие Федерального закона № 182-ФЗ неизбежно порождает целый ряд вопросов, связанных с его практическим применением. Решение возникающих коллизий и проблем будет осуществляться органами прокуратуры в рамках предоставленных им Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» полномочий.

Итак, принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации представляют собой систему основополагающих идей, отражающих закономерности развития общественных отношений и закреплённых в нормативно-правовых актах. Данные принципы можно классифицировать на две группы: закреплённые непосредственно в Конституции Российской Федерации или вытекающие из её положений, а также содержащиеся в иных законодательных актах. Организация и деятельность органов прокуратуры строится на ряде фундаментальных принципов: гласности, единства и централизации, законности, независимости прокуроров от любых органов власти и подчинения исключительно закону, а также принципа единоначалия. Прокуратура Российской Федерации, обладая особым статусом в системе государственных органов, выполняет функции по обеспечению единства государственной власти, осуществляет надзор за соблюдением Конституции и законов, при этом не входя ни в одну из традиционных ветвей власти – законодательную, исполнительную или судебную, и не являясь самостоятельной ветвью государственной власти.