Модель организации местных органов власти во Вьетнама на двух уровнях: преимущества и проблемы

1. Постановка проблемы

Слияние административно-территориальных единиц провинциального уровня и городов центрального подчинения является тенденцией, получившей широкое распространение в мировой практике, направленной на повышение эффективности государственного управления и стимулирование социально-экономического развития. Успешные примеры таких преобразований включают Программу объединения муниципалитетов в Японии, реформу местного самоуправления в Республике Корея, а также упразднение уездных городов в Китайской Народной Республике. Эти модели продемонстрировали положительное влияние на оптимизацию организационной структуры, рационализацию ресурсов и повышение качества предоставления публичных услуг. Во Вьетнаме политика слияния административных единиц уже была реализована в ряде регионов, в частности: объединение провинций Лай Чау и Диен Биен (2004 г.), а также присоединение провинции Ха Тай к Ханою (2008 г.). 12 апреля 2025 года Центральный Комитет Коммунистической партии Вьетнама принял Резолюцию XI Пленума, в которой содержатся положения:

1. Принципиальное согласие на организацию местной власти по двухуровневой модели: провинциальный уровень (провинции, города центрального подчинения) и уровень коммуны (общины, районы, специальные административные зоны, подчинённые провинции или городу). Деятельность административных единиц уездного уровня прекращается с 1 июля 2025 года после вступления в силу Резолюции о внесении изменений в Конституцию 2013 года и Закон об организации местных органов власти (редакция 2025 года).
2. Количество административных единиц провинциального уровня после объединения составит 34 (28 провинций и 6 городов центрального подчинения); их наименования и административные центры будут определены в соответствии с принципами, изложенными в представлении и проекте Правительства (приложен перечень).
3. Поддержано объединение административных единиц уровня коммуны с целью сокращения общего числа таких единиц на 60–70% по сравнению с текущим состоянием [3].

16 июня 2025 года Национальное собрание приняло Резолюцию № 203/2025/QH15 о внесении изменений в Конституцию 2013 года [4] и Закон об организации местных органов власти, что открывает путь к масштабным институциональным преобразованиям в структуре местного самоуправления в предстоящий период.

Политика по реорганизации административных единиц всех уровней и построению двухуровневой модели местной власти представляет собой, по сути, институциональную реформу стратегического характера, своего рода «столетнее видение» развития страны. Эта модель направлена на создание новых пространств для развития, стимулирование экономического роста, соответствие современным международным тенденциям, а также построение компактного государственного аппарата с чётким распределением полномочий, профессиональным кадровым составом, эффективной деятельностью и экономным использованием бюджета. Кроме того, это обеспечит повышение качества публичных услуг и уровня обслуживания населения [6].

В этом контексте исследование модели двухуровневой организации местных органов власти во Вьетнаме приобретает актуальное практическое значение и требует пристального научного осмысления.

2. Содержание

2.1. Преимущества внедрения модели двухуровневой организации местной власти во Вьетнаме

Во-первых, модель двухуровневой местной власти способствует упрощению административной системы за счёт устранения промежуточных звеньев управления, что, в свою очередь, позволяет сократить сроки рассмотрения дел, особенно в части административных процедур на местном уровне. Сокращение иерархических ступеней способствует повышению инициативности нижестоящих органов, снижению эксплуатационных издержек и перераспределению ресурсов в пользу ключевых общественных услуг. Так, по предварительным данным Народного комитета г. Хошимина, после упразднения уездного уровня средняя продолжительность обработки отдельных административных процедур на уровне кварталов сократилась на 30%, что способствовало улучшению индекса эффективности государственного управления и административной деятельности города [2, с. 148-158]. Это является важным шагом на пути к оптимизации организационной структуры и повышению качества обслуживания населения.

Во-вторых, чёткое разграничение полномочий и ответственности между уровнями власти является одним из ярких преимуществ данной модели. Распределение компетенций на принципах прозрачности и конкретности, согласно постулату «кто управляет – тот и принимает решения», позволяет органам местного уровня проявлять инициативу в реализации поставленных задач, а также повышает уровень подотчётности перед населением. Рациональный механизм делегирования задач способствует укреплению автономии в управлении и функционировании органов власти на местах.

В-третьих, модель двухуровневой власти усиливает возможности органов власти по взаимодействию с населением и оперативному реагированию на возникающие запросы. Местные органы, находясь в непосредственной близости к гражданам, способны эффективно принимать и обрабатывать обращения, предложения и жалобы, а также своевременно устранять возникающие проблемы. Это повышает доверие граждан к власти и способствует росту прозрачности и результативности в процессе реализации государственной политики.

В-четвёртых, двухуровневая структура создаёт благоприятные условия для поощрения инновационных подходов в административном управлении. Расширение полномочий предоставляет органам местного уровня возможность апробировать управленческие модели, соответствующие социально-экономическим особенностям конкретной территории, а также выявлять и распространять успешные практики. Гибкое применение специальных механизмов и политик на местах способствует повышению качества предоставления государственных услуг и адаптивности административной системы.

В-пятых, высокая оперативность реагирования в чрезвычайных ситуациях является ещё одним важным преимуществом данной модели. Сокращение процедур согласования и расширение полномочий органов местного уровня позволяют властям своевременно принимать меры в условиях форс-мажорных обстоятельств, таких как стихийные бедствия, эпидемии или социальные инциденты. Модель двухуровневого управления обеспечивает условия для эффективного местного руководства, мобилизации ресурсов и оперативного внедрения мер реагирования, способствуя тем самым обеспечению общественной безопасности и устойчивости жизни граждан.

2.2. Некоторые трудности при реализации модели двухуровневой организации местной власти во Вьетнаме

Несмотря на очевидные преимущества, процесс внедрения модели двухуровневой местной власти сопровождается рядом серьёзных затруднений, требующих всестороннего анализа и комплексного подхода к их устранению.

Одной из основных проблем является необходимость пересмотра всей организационной структуры местного управления в связи с упразднением уездного уровня и объединением ряда административных единиц коммунального уровня. В условиях, когда остаются лишь два уровня власти – провинциальный и коммунальный, возникает необходимость чёткого разграничения функций, полномочий и обязанностей между ними. Важно определить, какие задачи остаются в ведении провинции, а какие – подлежат передаче органам на местах, чтобы избежать дублирования или пробелов в управлении. Перераспределение объёмов работы от уездного уровня к провинциальному и коммунальному также требует институциональной и кадровой согласованности.

Следующая проблема касается реорганизации кадрового состава после ликвидации уездного уровня. Объединение административных единиц на уровне коммун может привести к существенному избытку кадров – государственных служащих и работников муниципального сектора. Это требует внедрения объективной системы критериев для оценки, классификации и перераспределения кадров в соответствии с новой моделью. Процесс реорганизации должен быть прозрачным, справедливым и основываться на фактической профессиональной пригодности каждого работника, с целью сохранить качество кадрового состава и стабильность политической системы на местах.

Ограниченная профессиональная компетентность работников органов власти на коммунальном уровне остаётся значительным узким местом. В условиях двухуровневой системы именно органы на местах выполняют большинство задач, непосредственно связанных с повседневной жизнью граждан. Однако практика показывает, что в ряде регионов отсутствует должное внимание к формированию кадров с необходимыми личностными и профессиональными качествами, стратегическим мышлением и лидерскими способностями. Прежние взгляды, рассматривающие коммунальный уровень как «второстепенный» или «вспомогательный», до сих пор влияют на качество подбора кадров. Для эффективного исполнения новых функций требуется значительное повышение квалификации, развитие управленческих навыков и способности к стратегическому планированию у руководства на местах.

Отдельное внимание следует уделить формированию системы критериев отбора, оценки и назначения кадров, отвечающих требованиям модели двухуровневой власти. Органы местного самоуправления нуждаются не только в квалифицированных специалистах-администраторах, но и в лидерах с видением развития общин, способных мобилизовать сообщество и направлять его усилия на реализацию общественных целей. Отбор кадров должен основываться на принципах современной государственной службы, включая требования к компетенциям, моральным качествам, а также способности к новаторскому и эффективному управлению.

Наконец, успешная реализация модели двухуровневой власти предполагает наличие у местных органов достаточного институционального, кадрового и финансового потенциала для выполнения сложных задач. Однако условия в различных регионах страны существенно различаются. Особенно сложная ситуация складывается в отдалённых и социально уязвимых районах, где ограничены возможности по организации эффективного управления, внедрению цифровых технологий и предоставлению качественных публичных услуг. В этой связи процесс реализации модели двухуровневого управления требует дифференцированного подхода, поэтапного внедрения и учёта конкретных условий на местах, что позволит обеспечить её устойчивость и практическую применимость.

2.3. Некоторые рекомендации по эффективной реализации модели двухуровневой организации местной власти во Вьетнаме

Для полноценного раскрытия потенциала модели двухуровневой организации местных органов власти во Вьетнаме в будущем необходима реализация комплекса следующих согласованных мер:

Во-первых, необходимо усилить единство в осознании целей и действий внутри всей политической системы. Внедрение модели местной власти в два уровня должно рассматриваться как приоритетная политическая задача, требующая решительных действий со стороны партийных комитетов и органов власти всех уровней. Особое значение приобретает активизация информационно-разъяснительной работы с целью формирования широкой поддержки среди кадрового состава, государственных служащих и населения. Перестройка административно-территориального устройства и формирование двухуровневой системы управления направлены не только на оптимизацию структуры государственного аппарата и сокращение затрат на его содержание, но и на создание взаимосвязанного и сбалансированного пространства развития, преодоление фрагментации территорий, а также обеспечение эффективности в разграничении полномочий и ответственности между уровнями власти.

Во-вторых, необходимо продолжить совершенствование правовой базы, регламентирующей структуру, функции, задачи и полномочия местных органов власти. Модель двухуровневой организации должна быть адаптирована к различным типам территорий – городским, сельским, островным, а также к особым административно-экономическим зонам, с учётом исключения дублирования функций между провинциальным и коммунальным уровнями. Следует чётко разграничить роли: провинциальный уровень осуществляет разработку политики, макроуправление и межтерриториальную координацию, тогда как коммунальный уровень отвечает за практическую реализацию политик, предоставление государственных услуг и удовлетворение повседневных потребностей населения.

В-третьих, необходимо продвигать процесс децентрализации полномочий на основе чёткого, реального разграничения и сопутствующей подотчётности. Каждому уровню власти следует делегировать компетенции в зависимости от его институционального потенциала, ресурсов и масштаба управления. При этом разграничение задач должно осуществляться на основе принципа: полномочия передаются на тот уровень, где они могут быть реализованы наиболее эффективно; вышестоящие органы не вмешиваются в вопросы, которые успешно решаются на нижестоящем уровне, и берут на себя лишь те функции, которые не могут быть реализованы внизу или касаются нескольких административных единиц (так называемое «исключающее распределение полномочий снизу вверх») [5].

В-четвёртых, необходимо повысить качество кадрового состава органов власти и государственной службы путём его стандартизации и профессионализации. Кадры провинциального уровня должны обладать стратегическим мышлением, способностями к системному анализу и координации на межрегиональном уровне. В то же время сотрудники коммунального уровня – как наиболее близкие к населению – должны обладать практическими навыками, знанием местной специфики и способностью оперативно реагировать на возникающие проблемы. Необходимо провести ревизию системы должностей, увязать расстановку кадров с задачами конкретных органов, обеспечить принцип «правильный человек – на правильной позиции», а также внедрить прозрачные и справедливые механизмы отбора на основе компетентности, этики государственной службы и результатов деятельности.

В-пятых, следует активизировать участие граждан и общественных объединений в процессе местного управления. Развитие двухуровневой модели должно сопровождаться расширением возможностей для участия населения в контроле, общественной экспертизе и формировании предложений. Органы власти должны создавать условия для облегчения процесса подачи обращений, жалоб, инициатив – в том числе через регулярные диалоги, электронные платформы и представительные структуры. Повышение прозрачности и ответственности будет способствовать улучшению качества управления и укреплению доверия граждан к государственной системе.

В-шестых, необходимо ускорить цифровую трансформацию деятельности государственных органов, особенно на уровне коммун [1]. Цифровизация является важнейшей основой для эффективной реализации модели двухуровневого управления в условиях роста численности населения, расширения территории и увеличения спроса на качественные услуги. Развитие электронных госуслуг, цифровизация документооборота и создание единой системы межуровневого обмена данными позволят сократить издержки и временные затраты, а также улучшить качество принятия решений, основанных на достоверной информации. Это также станет ключевым фактором адаптации местных органов власти к требованиям интеграции и модернизации системы государственного управления.

3. Заключение

Реализация модели двухуровневой организации местной власти во Вьетнаме представляет собой важный этап в процессе административной реформы, направленной на оптимизацию организационной структуры государственного аппарата и повышение эффективности государственного управления. Для достижения максимального эффекта от внедрения данной модели необходимо последовательно совершенствовать правовые и институциональные основы, активизировать процессы децентрализации и делегирования полномочий с одновременным обеспечением механизма подотчётности; формировать профессиональный кадровый корпус, обладающий необходимыми компетенциями, квалификацией и высоким уровнем служебной этики; усиливать применение информационно-коммуникационных технологий и цифровых решений в управленческой деятельности; а также стимулировать участие граждан и местных сообществ в управлении на местах.

Лишь при условии согласованной реализации указанных мер, с соблюдением этапности и эффективного мониторинга, модель двухуровневой организации местной власти сможет стать прочной основой для построения современной, результативной и ориентированной на граждан систему публичного управления в условиях нового этапа развития страны.