Последние тридцать лет (1990-2020 гг.) характеризуются весьма своеобразной исторической ситуацией, как в России, так и в мире в целом. Кардинально новая конфигурация мироустройства, новые геополитические реалии и вызовы во многом предопределили характер и тенденции государственного управления и актуальные направления публично-правового регулирования в основных сферах развития российского общества – экономика, политика, культура и образование, право, оборона и др.
Эпоха, в которой находятся мир и Россия сегодня – чрезвычайно сложная. В ней продолжает присутствовать наследие предшествовавшего мироустройства, и в тоже время она подчинена влиянию новых тенденций, вызовов и явлений, к таковым можно отнести глобализация, интеграция, информатизация, трансформация, цифровизация, вирусолизация, эпидемии, пандемии и пр. Произошли существенные изменения во всех системах противоречий, как на глобальном, так и на региональном, и национальном уровнях. Радикальные преобразования характерны и для российского общества, его экономической, политической, социальной, нравственно-духовной сфер.
По завершению двадцати лет нынешнего столетия можно утверждать, что ХХI век, это уже не век государств и этносов, это век мировых этнокультурных цивилизаций и соответствующих союзов на их основе, противостоящих транснациональным и глобальным корпорациям и мировому финансовому капиталу в целом.
Эти обстоятельства с необыкновенной силой актуализируют проблемы публично-правового регулирования и государственного управления развития российского общества, безусловно, с учетом историко-теоретического и практического переосмысления сложного, а порой и драматического пути государственного, правового, социально-экономического и политического развития России.
В этой связи автор предпринимает попытку с позиций объективно-научного освещения рассмотреть: а) тенденции, закономерности и возможные пути развития российского общества и государства, трансформации публично-правовых средств в направлении формирования подлинного гражданского общества и правового государства; б) состояние, новизну, преемственность и перспективы публично-правового регулирования в формировании нового облика современного Российского государства и общества; в их числе проблемы оптимизации формы правления, механизма публичной власти, тенденции демократического развития Российского государства и совершенствования российского законодательства.
Такой подход, безусловно, носит комплексный характер. Доктринальной методологической основой данного подхода выступают программные положения Указов Президента РФ от 07.05.2018 № 204 (ред. от 19.07. 2018) «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» и от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации до 2030 года», в соответствии с которыми определены ключевые направления устойчивого векторного развития российского общества, обеспеченные соответствующими национальными проектами. К таковым направлениям социально-экономического развития на современном этапе публично-правового регулирования общественных процессов относятся: здравоохранение, образование, жилье и городская среда, экология, автодороги, рынок труда, наука, цифровая экономика, культура, малый бизнес, сотрудничество и экспорт, демография (всего двенадцать направлений).
Безусловно, новым импульсом в трансформации публично-правового регулирования развития российского общества стало Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ (15 января 2020 г.) и последовавшие за ним конституционно-правовые процессы обсуждения и внесения поправок и изменений в текст Основного закона государства – Конституцию РФ. Данные новеллы, можно предположить, существенно изменили политический ландшафт страны; предопределили новый качественный этап развития общества и государства с концентрацией всех ресурсов и сил на решение главной проблемы многонациональной российской державы – на сбережение народа.
В практическом плане состояние, проблемы и перспективы совершенствования публично-правового регулирования нашли отражение в Указах Президента РФ (2000-2020 гг.), постановлениях Правительства РФ, Концепциях административных реформ с началом 2000-х гг., содержание которых принципиально составили: модернизация государственной власти, включающая в себя реформу законодательной, исполнительной и судебной власти; реформа административно-территориального устройства государства; реформа региональной государственной власти и местного самоуправления; разграничение полномочий и предметов ведения между федеральной, региональной и муниципальной властью; реформа государственной и муниципальной службы; реформа функций и структуры исполнительной власти и др. [2]
С началом реформ был сделан акцент на устранение жестких подходов к организации публично-правового регулирования в различных сферах развития общества: отказ от его излишней централизации, от «жесткого администрирования», поощрялась самостоятельность и инициативность со стороны исполнительных органов местного управления и самоуправления. Однако такой подход в трансформации публично-правового регулирования вскоре привел к негативным последствиям и главному среди них – по существу к разрушению государственного управления.
Начиная с середины 2000-х гг. начинается процесс поиска балансированного использования принципа централизации и децентрализации, сочетания публичных и частных интересов в публично-правовом регулировании общественных отношений, что привело к констатации признания необходимости государственного управления в ключевых сферах жизнедеятельности (обеспечение обороны и безопасности, в социальных областях – образование, социальная защита, труд и занятость населения, здравоохранение), так и государственно-правового регулирования в отдельных сферах экономики – промышленность, топливно-энергетический комплекс, сельское хозяйство, жилищно-коммунальный комплекс.
Перемены в трансформации публично-правового регулирования российского общества, начиная со второй половины 2000-х гг. вызвали необходимость нового этапа теоретического осмысления состояния и перспектив повышения эффективности механизма государственно-правового регулирования развития общества.
На первый план вышли ряд проблемных задач, сложившихся в системе государственного управления, требующих своего разрешения; в их числе: необходимость создания единой системы вертикали власти, недопустимость передачи государственных функций предпринимательским кругам, строгое соблюдение принципа профессионализма и компетенции государственными и муниципальными служащими, в целом чиновничьим аппаратом; борьба с коррупцией в сфере публичного управления с одновременным расширением возможностей институтов формирующегося гражданского общества в их участии в управленческих вопросах, в публично-правовом регулировании развития российского общества.
Обращение к актуальным проблемам публично-правового регулирования это объективная потребность, обусловленная в постоянно изменяющихся исторических условиях необходимостью поиска новых государственно – правовых форм развития и дальнейшей консолидации российского общества. Такой подход дает возможность вырабатывать реальную модель политико-правовых и общественных преобразований в новых исторических условиях.
Данные теоретические рассуждения дают возможность обратиться к понятию публично-правового регулирования, под которым, на наш взгляд, следует понимать осуществляемое при помощи системы публичных (организационных) и правовых средств воздействие на сферы (области) общественных отношений с целью их упорядочения, достижения эффективного результата по реализации действующего законодательства в различных сферах правовой регуляции.
Ядром публично-правового регулирования является государственно-правовое регулирование. К наиболее важным характеристикам публично-правового регулирования следует отнести – механизм публично-правового регулирования, его структура и содержание; стадии механизма публично-правового регулирования и их особенности; способы и типы публично-правового регулирования; критерии и условия повышения эффективности публично-правового регулирования и пр.
Трансформация (от позднелат. transformation – превращение, преобразование) публично-правового регулирования представляет собой процесс изменения, преобразования управления общественными процессами по причине новых целей, задач общественно-государственного развития, вызванных качественно новыми этапами и факторами развития общества.
Анализируя социальные, частноправовые и государственно-правовые процессы, можно выстроить модель взаимодействия общества и государства. Выбор приоритета дает возможность говорить о двух возможных вариантах развития России в набирающем исторические темпы развития XXI веке.
Первый вариант состоит в том, что верховная власть, для быстрого создания той или иной модели государственного порядка, должна опираться на силу, в том числе – на вооруженную. При этом юридический процесс развивается сверху вниз, организуя общество на незыблемых юридических началах. При таком варианте развития государства в обществе устанавливается жесткая юридическая регламентация, так как верховная власть опирается не на общество, а на силу своего аппарата. Роль права при этом варианте развития государства возрастает, но не общество, а верховная власть является его источником.
Во втором варианте развития государства частноправовой процесс, перерастая в публично-правовой процесс, приводит к узакониванию государством таких юридических форм, которые вырабатываются самим обществом, государство тогда определяет лишь границы права, а не его основания. При этом развитие права происходит медленнее, так как не политические, а экономические отношения преобладают во втором варианте [4].
Господство права во втором варианте обеспечивается не политическими средствами, а тем, что общество само приходит к сознанию необходимости правопорядка, в соответствии с целями общества происходит утверждение государства общего блага, социального по своему назначению и правового по своей природе.
Следует заметить, что модель развития российского государства, эволюции его формы по второму варианту весьма содержательно вписывается в объявленные современным политическим руководством России концепции, стратегии и планы модернизации системы государственной власти, российского общества; развития правового государства, совершенствования основ гражданского общества.
В связи с этим необходимо признать, что в современных условиях для определения варианта развития государства и механизма публично-правового регулирования еще более возрастает значение правильно выбранных юридических форм, так как последние придают государству в переходных условиях существования легитимный характер. На этой основе динамика развития российского государства и общества объективно вывела процессы публично-правового регулирования к становлению относительно нового уровня функционирования власти – «единой публичной власти», включающей государственную власть, местное самоуправление (муниципальную власть) и общественную власть (институты гражданского общества). Новая формула власти, ставшая предметом конституционной реформы, с одной стороны, исключает противопоставление местного самоуправления органам государственной власти (эта конструкция, как известно, присутствует в ст.12 Конституции РФ), а с другой, оптимально фиксирует три единых звена в системе единой публичной власти.
Выше высказанные философские рассуждения и замечания объективно подвели во втором десятилетии ХХI века к осознанию российским государством и его властными институтами необходимости трансформации механизма публично-правового регулирования в условиях новых стратегических целей и задач развития общества и государства.
Первой попыткой предопределить новую модель публично-правового регулирования в новых экономических, политических, социальных, внешнеполитических условиях развития общества стал Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», аккумулирующим критерием которых стало достижение качественно новых показателей уровня удовлетворенности граждан РФ качеством предоставления государственных (муниципальных) услуг в различных сферах и областях общественного развития. К сожалению, как показали итоги выполнения майских (2012 г.) Указов Президента РФ, многие показатели остались на бумаге.
Новые рубежи государственно-правового и социально-экономического развития Российской Федерации определены в Указе Президента РФ «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» от 7 мая 2018 г.
В качестве приоритетных названы девять национальных целей развития российского государства и общества: устойчивый естественный рост численности населения; повышение ожидаемой продолжительности до 78 лет (к 2030 году – до 80 лет); обеспечение устойчивого роста реальных доходов граждан, а также роста уровня пенсионного обеспечения выше уровня инфляции; снижение в два раза уровня бедности; улучшение жилищных условий не менее 5 млн. семей ежегодно; ускорение технологического развития, увеличение количества организаций, осуществляющих инновации до 50 процентов; ускоренное внедрение цифровых технологий; вхождение России в число пяти крупнейших экономик, обеспечение темпов экономического роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности, в том числе инфляции на уровне не больше 4 процентов; создание в базовых отраслях высокопроизводительного экспортно-ориентированного сектора.
Новый импульс реализации принятых программ и усилению ресурсов власти придало Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ (15 января 2020 г.). Предложенные Президентом меры, потребуют колоссальных усилий всех органов власти и финансовых ресурсов. Фактически объявлена перестройка государственных целей и механизмов на потребности конкретного человека. Трансформация публично-правового регулирования привела к необходимости инициировать ряд конституционных поправок и предложений в текст Основного Закона, которые на сегодняшний день воплотились в подписанном 14 марта 2020 г. Президентом РФ Законе №1 – ФКЗ о поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» и итогах общероссийского голосования (1 июля 2020 г.).
В числе внесенных поправок выделим: уточнение баланса деятельности между органами законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти; Конституция на территории России должна иметь приоритет над международным правом; закрепить на конституционном уровне обязательные требования к лицам, которые занимают важные для обеспечения безопасности страны должности (министры, главы субъектов, депутаты, члены Совета Федерации, судьи и др.), не иметь гражданства или вид на жительство в других странах; усилить требования к кандидатам на должность Президента Российской Федерации о постоянном проживании на территории России не менее 25 лет, а также отсутствии гражданства иностранного государства или вида на жительство в другом государстве; усилить в Конституции роль губернаторов и закрепить соответствующий статус и роль Государственного совета; в России должна появиться единая система публичной власти путем встраивания в вертикаль управления органов местного самоуправления, которые должны более эффективно взаимодействовать с другими ветвями власти; в Конституции закреплена норма о том, что минимальный размер оплаты труда (МРОТ) не может быть ниже прожиточного минимума, а так же о регулярной индексации пенсий и др. [3] Всего свыше 200 поправок, которые должны воплотиться в принятие 98 федеральных законов.
В сложившихся условиях одним из ключевых условий развития социально-экономической, административно-политической и межотраслевой сфер российского общества является трансформация публично-правового регулирования общественных отношений; совершенствование института администрирования, системное совершенствование административно-правовых основ в рассматриваемых областях, выявление круга организационных и правовых проблем, связанных с оценкой, состоянием и перспективами развития рассматриваемых сфер [1].
Таким образом, двенадцать направлений стратегического развития российского общества, принятые в соответствии с Указом Президента России от 7 мая 2018 г. №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», зафиксированные в 12 национальных и 69 федеральных проектах с общим объемом средств около 25 триллионов рублей, призваны вывести Россию на качественно новые рубежи социально-экономического, демографического, технологического, научно-технического развития; создать условия и предпосылки войти в число пяти крупнейших экономик мира, закрепить за собой статус развитого социального государства.
Указ Президента Российской Федерации от 21 июля2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации до 2030 года» конкретизирует перспективы развития Российского государства и общества с учетом негативных последствий санкционной политики Запада в отношении России и неблагоприятных последствий для социально-экономического развития Российской Федерации, вызванных коронавирусной инфекцией (пандемией), определив следующие национальные цели развития Российской Федерации: а) сохранение населения, здоровье и благополучие людей; б) возможности для самореализации и развития талантов; в) комфортная и безопасная среда для жизни; г) достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство; д) цифровая трансформация.
Решение столь содержательных и конструктивных задач объективно актуализирует, на наш взгляд, ряд проблем государственного управления, предопределяет направленность трансформации публично-правового регулирования развития российского общества, в их числе:
- оптимизация федеральных и региональных проектов в реализации стратегических программ по всем направлениям (деятельность систем исполнительной власти, нормативно-правовое обеспечение, исключение дублирующих функций и задач и т.д.);
- исключение излишнего администрирования, создание условий для сокращенных процедур включения широких кругов бизнеса и предпринимательства в участии национальных проектах;
- поддержка общественных и частных инициатив и взаимное информирование общества и государства о вложении ресурсов в реализацию соответствующих программ развития;
- организация на качественно ином уровне контроля, учета и отчетности, с участием общественности, процессов реализации национальных приоритетов; расширение доступа различных институтов (структур) к различным сервисам – информационным, образовательным, учредительным, сбытовым и др.
В заключении отметим, что в данной статье предприняты попытки системного изложения приоритетных направлений трансформации публично-правового развития России на период до 2024 г. и на перспективу до 2030 года в соответствии с принятыми и утвержденными программами (проектами) социально-экономического развития российского общества с учетом административно-правовых основ государственного управления на основе программно-целевых, институциональных, нормативно-правовых, проблемных аспектов; результаты проведенного исследования могут иметь как научную, так и практическую значимость.
