Совершенствование операционных процессов предоставления государственных услуг в сфере земельно-имущественных отношений

Современное состояние государственного управления в России связано инновациями в виде цифровой трансформации и повышением качества предоставления государственных и муниципальных услуг. Одной из ключевых сфер, требующих особого внимания, является управление земельно-имущественными отношениями.

Государственные услуги в данной сфере имеют огромное значение для функционирования общества и экономики. Ведь право на землю и недвижимость является основополагающим элементом правовой системы. Государственные услуги в этой области помогают гражданам и юридическим лицам оформлять и защищать свои права на имущество. Это включает в себя регистрацию прав собственности, оформление аренды и других прав на земельные участки. Защита прав собственности способствует стабильности в экономических отношениях.

Вместе с тем эффективное управление земельными ресурсами является значимым фактором экономического роста. Предоставление земельных участков для различных целей - от жилищного строительства до сельского хозяйства и промышленности - создает новые рабочие места и увеличивает налоговые поступления в бюджет. Более того, доступ к земельным ресурсам позволяет малым и средним предприятиям развиваться, что способствует развитию экономической части жизни и повышению ее устойчивости.

Государственные услуги также способствуют обеспечению социальной справедливости. Они предоставляют возможность всем гражданам, независимо от их финансового положения, получить доступ к земле и жилью. Это особенно важно для малообеспеченных слоев населения, которые могут столкнуться с трудностями в приобретении недвижимости. Государственные программы, направленные на поддержку таких граждан, помогают снизить социальное неравенство и повысить уровень жизни.

В свою очередь, можно выделить несколько ключевых проблем при предоставлении государственных услуг в вышеуказанной сфере.

Первой ключевой проблемой можно назвать бюрократическую сложность и длительность оформления.

Бюрократическая сложность возникает из-за совокупности факторов, связанных с организационной структурой, нормативно-правовой базой и культурой управления. Для принятия окончательного решения по предоставлению той или иной государственной услуги в вышеуказанной сфере зачастую проекты решений проходят через согласования нескольких отделов и руководителей, каждый из которых вносит свои поправки или требует дополнительных документов. Это увеличивает количество этапов и время обработки.

Кроме того, не следует исключать избыточные формальные требования. Для оформления даже простых документов требуется собрать значительный пакет документов, а также пройти ряд проверок и согласований, как и при подготовке более сложных проектов. В этом и заключаются бюрократические традиции несмотря на то, что часть требований дублируются или попросту давно устарели, но сохраняются.

Не зря в народе существует такое выражение как «хорошее дело должно отлежаться». Которое обычно означает, что для принятия правильного решения или объективной оценки ситуации нужно дать ему время «отстояться», то есть не торопиться, а подождать, чтобы эмоции утихли, появились новые факты или стало яснее, как лучше поступить. Применимо к предоставлению государственных услуг это выражение отражает распространенную практику «откладывать» дела, чтобы потом к ним вернуться с новыми силами или информацией, но при этом оно может иметь и негативный оттенок – как оправдание для затягивания процессов.

Не следует также забывать о строго регламентированных процессах, которые обеспечивают единообразие, и контроль предоставления государственных услуг, вследствие чего снижается гибкость и адаптивность. Это приводит к тому, что сотрудники вынуждены следовать формальным процедурам даже в ситуациях, где можно было бы упростить действия. Руководители и сотрудники боятся принимать решения без полного соблюдения всех процедур, опасаясь ответственности за возможные нарушения. Это приводит к излишней осторожности и дополнительным проверкам. В этом тоже в своем роде заключается «бюрократизация».

Второй из наиболее острых проблем остается низкий уровень цифровизации отдельных процедур.

Низкий уровень цифровизации отдельных процедур существенно влияет на эффективность, качество и доступность этих услуг для граждан и организаций. Несмотря на активное развитие цифровых технологий и внедрение электронных сервисов в ряде направлений, многие процедуры остаются частично или полностью «бумажными», что создает ряд серьезных препятствий как для получателей услуг, так и для самих государственных органов.

Ручная обработка документов и необходимость личного посещения учреждений, и бумажный документооборот значительно замедляют процессы оформления и рассмотрения заявок. Человеческий фактор при ручной обработке увеличивает вероятность ошибок, неправильного заполнения форм, а также потерю или повреждение бумажных документов. Также отсутствие автоматизированных систем затрудняет отслеживание статуса заявок, контроль за соблюдением сроков и выявление узких мест в процессах. Использование бумажных носителей, необходимость их хранения в виде архивов, приводит к дополнительной работе сотрудников, и увеличивают бюджетные расходы.

Из данных проблем вытекает еще более важная одна проблема сроки предоставления государственных услуг. Под сроком предоставления государственных услуг понимается максимальное время от момента подачи заявления (или иного обращения) до момента выдачи результата (решения, документа, услуги). Регламентированные сроки обеспечивают предсказуемость и прозрачность взаимодействия граждан и бизнеса с государством, способствуют повышению доверия и эффективности работы органов власти. Длительные сроки предоставления государственных услуг ведет как к социальному недовольству и снижение удовлетворенности граждан, так и к ухудшению инвестиционного климата и замедление развития бизнеса. А как вследствие этого к росту коррупционных рисков при попытках ускорить процессы предоставления необходимых государственных услуг и снижению доверия к государственным органам.

Для решения обозначенных проблем, предлагаю подробно рассмотреть процесс предоставления государственной услуги «Предоставление в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в собственности Астраханской области, земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, без проведения торгов», предоставляемой министерством имущественных и градостроительных отношений Астраханской области в целях возможности сокращения общих сроков предоставления данной услуги. [1, 2].

Данная государственная услуга осуществляется на основании утвержденного министерством имущественных и градостроительных отношений Астраханской области нормативного правового акта, не противоречащего профильным нормам действующего законодательства (Конституции РФ, Земельного кодекса РФ, Градостроительного кодекса РФ, Гражданского кодекса РФ и других, включая региональное законодательство). Нормативный правовой акт, который устанавливающий порядок, сроки, состав, последовательность и условия выполнения административных процедур (действий) при предоставлении конкретной государственной услуги называется административным регламентом.

Внимательно изучив административный регламент можно выделить основные (ключевые) этапы, которые проиллюстрировав, можно увидеть на рисунке 1.

Рис. 1. Этапы предоставления государственных услуг

Стоит отметить, что данная государственная услуга предоставляется бесплатно.

В свою очередь, административный регламент включает следующие основные цели:

• Обеспечить прозрачность и предсказуемость предоставления услуги;
• Установить четкие правила для должностных лиц;
• Защитить права заявителей;
• Исключить избыточные требования и бюрократию;
• Обеспечить контроль качества оказания услуг.

Вместе с этим, весь процесс предоставления вышеуказанной государственной услуги для наглядности предлагаю оформить в виде блок-схемы целевой модели (рис. 2).

Заявителями на получение государственной услуги являются физические лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица (за исключением государственных органов и их территориальных органов, органов государственных внебюджетных фондов и их территориальных органов, органов местного самоуправления). Также от имени заявителей вправе выступать уполномоченные представители.

Вместе тем, регламентом определены категория лиц, которые обращаются с заявлением о предоставлении земельного участка в тех или иных целях (собственность, аренда, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование). В свою очередь, категория лиц не должны противоречить кругу лиц, определенных действующим земельным законодательством (Земельный кодекс).

Рис. 2. Блок-схема государственной услуги «предоставление в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в собственности Астраханской области, земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, без проведения торгов» (составлено автором)

К примеру, в целях предоставления земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, в соответствии со статьей 39.9 ЗК РФ круг лиц ограничен в пределах лиц, являющихся государственными и муниципальными учреждения Астраханской области (бюджетные, казенные, автономные), казенными предприятия Астраханской области и центрами исторического наследия Президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий.

За заявителем сохраняется право выбора способа подачи заявления (непосредственно в МИГО АО (личное обращение, на электронную почту, почтовым отправлением), через автономное учреждение Астраханской области «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» (МФЦ), через Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций).

Это как раз таки и изображено на рисунке 2.

Регламентом также установлено максимальное время ожидания в очереди, которое не должно превышать 15 минут.

Вместе с тем, рассмотрев, составленные блок-схемы определено можно сделать вывод, что средний срок оказания услуги варьируется в районе 20 календарных дней. Также можно определенно отметить, что потери могут возникать на каждом этапе административного процесса. Большая часть потерь возникает в процессе подготовки результатов рассмотрения государственной услуги (принятия решения) от первоначальной проверки заявления и прилагаемых к нему документов до согласования проекта решения ввиду ее многоступенчатости.

Также стоит отметить, что наличие оснований для возврата заявления или оснований для отказа в предоставлении государственных услуг сохраняет право заявителя на повторное обращение с заявлением после устранения указанных оснований (в случае их возможного устранения), что влечет за собой повторные обращения в ведомство.

Рассмотрим также подробно процесс предоставления данной государственной услуги по технологии бережливого производства. В свою очередь, бережливое производство представляет собой управленческую философию и набор практик, направленных на минимизацию потерь и максимизацию ценности для клиента. Основная цель которой является создание более эффективных и гибких производственных процессов, которые способны быстро реагировать на различные изменения. Различные существующие инструменты и методологии бережливого производства помогают минимизировать выявленные потери и повышать эффективность с улучшением качества.

Для выявления потерь в операционных процессах был использован метод картирования потока создания ценности.

Карта потока создания ценности (Value Stream Mapping, VSM далее – КПСЦ) представляет собой мощный инструмент бережливого производства, который позволяет визуализировать материальные и информационные потоки в процессе образования ценности продукта, начиная от получения сырья и заканчивая доставкой готового продукта клиенту [3, с. 118].

КПСЦ включает в себя как действия, добавляющие ценность, так и те, которые не добавляют ценности (потери). Она помогает выявить потери, оптимизировать процессы и улучшить общую эффективность. Картирование потока создания ценности включает следующие этапы (рис. 3):

Рис. 3. Этапы картирования потока создания ценности.

Ключевой критерий оптимизации процесса с использованием КПСЦ это увеличение доли времени создания ценности по отношению к общему времени цикла процесса (Value Stream Mapping, VSM). Цель данного ключевого критерия минимизировать время, не создающее ценности, то есть устранить задержки, ожидания, избыточные проверки, и другие потери.

Также можно выделить практические шаги по оптимизации через VSM:

• Выявить все этапы процесса и разделить их на ценностные и неценностные.
• Измерить время каждого этапа (время цикла и время создания ценности).
• Определить узкие места и потери (ожидание, избыточные проверки, ошибки).
• Разработать и внедрить меры по устранению или сокращению неценностных действий (автоматизация, упрощение, стандартизация).

В связи с этим пройдем первые три практических шага в отношении вышеуказанной государственной услуги и представим информацию в табличном виде (табл. 1).

Таблица 1

Этапы картирование потока создания ценности (составлено автором)

Следует отметить, что КПСЦ можно рассчитать по следующей формуле:

, (1)

В свою очередь, под временем создания ценности принимается - время, которое действительно добавляет ценность для граждан и государства, а под временем цикла принимается - общее время, затраченное на выполнение каждого этапа в часах.

Теперь рассчитаем общее время цикла и время создания ценности на основе представленных данных в таблице:

• Общее время цикла составляет 216 часов;
• Общее время создания ценности 47 часа.

Вместе с тем подставим данные в формулу.

, (2)

Итого КПСЦ составляет примерно 21,76%.

Расшифровка значений КПСЦ:

• Низкий КПСЦ (10–30%) Процесс содержит много потерь, ожиданий и неэффективных операций. Есть большой потенциал для улучшения.
• Средний КПСЦ (30–60%) Процесс частично оптимизирован, но все еще есть возможности для сокращения неценностных действий.
• Высокий КПСЦ (60% и выше). Процесс хорошо оптимизирован, большая часть времени используется эффективно.

На основании представленных расшифровок, делаем вывод, что получается низкий КПСЦ. Следовательно, необходимо оптимизировать процесс путем сокращения выявленных потерь для последующего сокращения сроков предоставления данной услуги и улучшения ее качества в виде удовлетворенности граждан.

Для сокращения сроков процесса предоставления услуги и повышения его эффективности, предлагаю следующие рекомендации по каждому этапу с оценкой сокращения времени.

1. Подача заявки

Рекомендации:

• Внедрить онлайн-форму с подсказками и проверками на ошибки при заполнении;
• Организовать консультации и справочные материалы для граждан (FAQ, чат-бот);
• Предусмотреть возможность подачи заявки через многофункциональные центры (МФЦ) для граждан без интернета.

Оценка сокращения времени: с 1-2 дней до 0,5-1 дня (сокращение до 50%).

2. Проверка полноты и корректности документов

Рекомендации:

• Стандартизировать требования к документам и использовать автоматизированные системы проверки;
• Внедрить систему электронного документооборота для ускорения обмена информацией;
• Организовать предварительную проверку документов на этапе подачи заявки.

Оценка сокращения времени: с 1-2 дней (24 часа) до 12–16 часов (сокращение до 33–50%).

3. Запрос информации из смежных органов

Рекомендации:

• Внедрить интеграцию информационных систем с другими ведомствами для автоматического обмена данными;
• Ввести регламентированные сроки ответа и мониторинг исполнения запросов.

Оценка сокращения времени: с 3–5 дней (24 часа цикла) до 1-2 дней (8–16 часов), сокращение до 50–66%.

4. Подготовка проекта решения

Рекомендации:

• Автоматизировать подготовку проектов решений с использованием шаблонов и электронных систем;
• Внедрить систему контроля сроков и напоминаний.

Оценка сокращения времени: с 2–5 дней (40 часов) до 1-2 дней (16–24 часа), сокращение до 50–60%.

5. Внутреннее согласование и утверждение

Рекомендации:

• Внедрить электронную подпись и электронный документооборот для ускорения согласования;
• Установить четкие сроки для согласования;
• Использовать систему уведомлений и контроля статусов.

Оценка сокращения времени: с 5–10 дней (80 часов) до 2–4 дней (32–48 часов), сокращение до 50%.

6. Уведомление заявителя и оформление документов

Рекомендации:

• Автоматизировать уведомления (SMS, электронная почта);
• Использовать электронные копии документов для предварительного ознакомления.

Оценка сокращения времени: с 1-2 дней (8 часов) до 0,5-1 дня (4 часа), сокращение до 50%.

7. Регистрация в Росреестре

Рекомендации:

• Внедрить электронный документооборот с Росреестром.
• Использовать приоритетные каналы передачи данных.

Оценка сокращения времени: с 3–5 дней (24 часа) до 1-2 дней (8–16 часов), сокращение до 50–66%.

8. Выдача документов

• Организовать предварительную запись на получение документов.
• Внедрить возможность получения документов в электронном виде.

Оценка сокращения времени: с 1 дня (8 часов) до 0,5 дня (4 часа), сокращение до 50%.

Оформим итоговое сокращение сроков в табличной форме для наглядности (табл. 2).

Таблица 2

Итоговое потенциальное сокращение сроков (составлено автором)

Сокращение общего времени цикла составит с 216 часов до примерно 110 часов, то есть почти в 2 раза.

Проведенный анализ показал хороший результат в виде сокращения общего времени цикла. Отметим «позитивные эффекты», которые возникнут после сокращений сроков предоставления государственных услуг.

В первую очередь, это повышение эффективности работы органов власти и как следствие улучшение качества обслуживания граждан и бизнеса.

Сокращение сроков позволяет органам власти быстрее реагировать на запросы граждан и бизнеса, что улучшает общую производительность и снижает бюрократические задержки. А быстрое предоставление услуг повышает удовлетворенность заявителей, формируя положительный имидж государственных структур и укрепляя доверие к ним.

Во-вторых, это снижение административных барьеров и коррупционных рисков, а как следствие повышение прозрачности и подотчетности.

Упрощение и ускорение процедур уменьшает количество формальностей, облегчая доступ к услугам и стимулируя развитие предпринимательства. Быстрые и прозрачные процессы уменьшают возможности для коррупционных действий, поскольку сокращается время и количество взаимодействий с чиновниками. А четко регламентированные и сокращенные сроки делают процессы более прозрачными, что облегчает контроль и мониторинг со стороны общества и надзорных органов.

А самое главное «позитивное отражение» – это экономия времени и ресурсов. Для граждан и организаций сокращение сроков означает меньшее время ожидания, а для государственных органов – более рациональное использование кадровых и технических ресурсов.

Для наглядности рассчитаем экономию бюджетных средств за месяц при сокращении общего времени предоставления государственной услуги.

За основу возьмем среднюю заработную плату специалиста эквивалентную 32000 рублей.

Среднее количество рабочих дней в месяце составляет 22 рабочих дня.

Рабочий день составляет 8 рабочих часов. Общее рабочее время в месяце:

22 дня х 8 часов = 176 часов

Возьмем для исходных данных, что специалист за месяц обрабатывает около 65 обращений по предоставлению государственных услуг.

Так же примем в виде исходных данных такой параметр, как время обработки одной заявки до оптимизации: 6 часов.

Как было рассмотрено выше, общий срок предоставления услуги был сокращен почти в два раза, следовательно, после оптимизации можно сказать, что срок предоставления услуги составит 3 часа.

Сделаем расчеты времени, затрачиваемое на обработку заявок в месяц.

До оптимизации:

65 заявок х 6 часов = 390 часов

После оптимизации:

65 заявок х 3 часа = 195 часов

Проведем анализ загруженности.

До оптимизации: 390 часов > 176 часов (недостаточно времени, переработка или дополнительные сотрудники).

После оптимизации: 195 часов > 176 часов (все еще больше, но почти в 2 раза меньше).

Рассчитаем необходимое количество специалистов для обработки заявок.

До оптимизации:

390 часов / 176 часов ≈ 2,22 специалиста

После оптимизации:

195 часов / 176 часов ≈ 1,11 специалиста

Переведем в денежный эквивалент затраты на обработку заявок.

До оптимизации:

2,22 × 32000 ≈ 71040 рублей

После оптимизации:

1,11 × 32 000 ≈ 35 520 рублей

Теперь наглядно рассмотрим итоги.

Время экономии: 390 – 195 = 195 часов

Экономия в эквиваленте зарплаты: 71040 – 35520 = 35520 рублей

Оптимизация процессов предоставления государственных услуг вдвое позволило снизить время на обработку одной заявки, вследствие чего позволяет не увеличивать штат в виде количества специалистов для предоставления государственных услуг, а также позволяет снизить бюджетные расходы в виде затрат на заработную плату на 35 520 рублей в месяц (фактически еще одна зарплата целого специалиста).

Подводя итоги данного исследования, однозначно можно сказать, что реализация предложенных мер станет повышение эффективности и прозрачности деятельности министерства имущественных и градостроительных отношений Астраханской области. Вместе с тем сокращение сроков оказания услуг приведет к росту доли электронных обращений и снижению административной нагрузки, а также как следствие к повышению уровня доверия граждан и инвесторов к органам государственной власти региона, наполнение бюджетов за счет налоговых поступлений.