Регулирование продажи государственных и муниципальных земельных участков

Опираясь на информацию, содержащуюся в Государственном (национальном) докладе о состоянии и использовании земель в Российской Федерации за 2023 год, подготовленном Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, складывается интересная картина распределения земельных фондов между всеми участниками гражданского оборота [1]. Мы не можем не заметить перевес в сторону земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности, данная категория составляет 92,2% земельных ресурсов страны. Подобные цифры отнюдь не удивительны, если учитывать историческую ретроспективу коммунистического прошлого, декрет о земле, упразднивший начала частной собственности на землю, и объявивший ее всенародным достоянием. При данных исторических тенденциях и необъятности земельных просторов нашей страны, приведенные значения не могут не радовать, что они не предполагают 100% показатель.

Разумеется, большая часть земель не имеет экономической целесообразности для частных лиц, ввиду климатических особенностей. Условия вечной мерзлоты не располагают к эксплуатации промерзшей земли до глубины 500–1000 метров. Также не стоит забывать про масштабы лесного массива, который занимает до 53% всей территории Российской Федерации. При исключении всех, непригодных для эксплуатации земель и значительного объема нераспределенных земель государственной и муниципальной собственности, в собственности частных лиц остается лишь 6,4% от всех земель на территории Российской Федерации. Для целей коммерческого и некоммерческого использования в собственности юридических лиц находится лишь 1,5% земель.

Но даже с учетом климатических и природных особенностей Российской Федерации сложившаяся структура собственности на землю представляется неэффективной, прежде всего, с экономической точки зрения. Очевидно, что увеличение процента частной собственности на землю благоприятно скажется на экономическом обороте, позволит в определенной степени, подойти к решению жилищного вопроса, который в данный момент стоит достаточно остро. Экономическая неэффективность нахождения земель в государственной и муниципальной собственности лишает государственную казну значительной доли налоговых поступлений, которые могли бы покрыть существующие бюджетные дефициты.

Земельное законодательство предусматривает особый порядок реализации земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности – публичные торги, предметом которых становится земельный участок государственной и муниципальной собственности.

Проведение торгов можно рассматривать как способ перехода права собственности от одного субъекта к другому. Общие начала правового регулирования торгов содержатся в положениях Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ) [2], а именно ст. 447, которая предусматривает две основные формы проведения торгов – аукцион и конкурс. Вместе с тем, в статье указана еще одна форма торгов – иная, предусмотренная законом. Примером такой формы является продажа посредством публичного предложения в соответствии с Законом о банкротстве [3].

В соответствии с п. 1 ст. 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) продажа земельных участков на торгах проводится в форме аукциона. Актуальное земельное законодательство предусматривает проведение аукциона исключительно в электронной форме [4]. С момента вступления в силу Закона № 385-ФЗ утратил силу п. 2 ст. 39.13 ЗК РФ, который закреплял исключения, касающиеся электронной формы аукциона [5]. В качестве исключения можно рассмотреть целевое предоставление земельных участков гражданам под индивидуальное жилищное строительство, ведение личного подсобного хозяйства, садоводства для собственных нужд; гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам (КФХ) для осуществления деятельности КФХ и предоставление земельных участков для сельскохозяйственного производства. 

На данный момент, органы исполнительной власти субъектов могут ограничить продажи некоторых земельных участков в определенных муниципальных образованиях, ограничения введены до 1 января 2026 года. Со следующего года, участки можно будет рассмотреть для приобретения на торгах, вероятно, мы сможем наблюдать ряд сделок по переходу права собственности, если ограничения не продлят на дополнительный срок. 

Реализация земельных участков, включенных в государственную или муниципальную собственность, предусматривает несколько этапов процедуры электронного аукциона. Все начинается с подготовки и организации проведения аукциона, за ним следует второй этап, включающий в себя проведение электронного аукциона.

Согласно п. 1 ст. 39.11 ЗК РФ принятие решения о проведении аукциона возложено в качестве исключительных полномочий на уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления.

Для проведения аукциона зачастую необходимо сначала образовать земельный участок, это вызывает некие сложности в связи с тем, что в ряде субъектов Российской Федерации земля представлена в виде единой, не выделенной государственной собственности. Процедура образования земельного участка для дальнейшей его подготовки к проведению аукциона и продаже будет рассмотрена нами далее.

В случае, если участок не обособлен, не проведено межевание территорий, подготавливается и утверждается схема расположения земельного участка. Государственный или муниципальный орган обеспечивает проведение кадастровых работ, внесение данных о земельном участке для целей кадастрового учета, на основе данных кадастрового учета происходит регистрация права собственности на нераспределенные земельные участки. 

Помимо вышеперечисленных обязанностей государственных и муниципальных органов можно также выделить получение информации о технических условиях для подключения земельного участка к сетям инженерного обеспечения в том случае, если участок приобретается для целей застройки.

Решение о проведении аукциона может быть так же принято по инициативе лица, заинтересованного в переходе права собственности. В данном случае, заинтересованное лицо обязано оказать содействие в подготовке схем расположения земельного участка. При этом законодатель ограничивает право частного лица на самостоятельную подготовку схем расположения в границах городов федерального значения – Москва, Санкт-Петербург, Севастополь. Также заявитель обязан указать цели использования земельного участка.

В ситуации, когда в уполномоченный орган ранее уже была направлена схема расположения земельного участка, и она уже находится на рассмотрении, и уполномоченный орган выявляет схожесть с новой представленной схемой, то уполномоченный орган вправе приостановить рассмотрение предоставленной позднее схемы расположения земельного участка. Об этом уполномоченный орган уведомляет заявителя, приостановка рассмотрения длится до момента принятия решения по ранее предоставленной схеме.

Лицо, заинтересованное в приобретении земельного участка, обеспечивает все условия для проведения государственной регистрации прав на землю, выделения вида разрешенного использования, а также предварительного проведения кадастровых работ.

По окончании мероприятий по образованию земельного участка заинтересованное лицо направляет в уполномоченный орган заявление о проведении аукциона, указывает присвоенный земельному участку кадастровый номер и допустимый для приобретения ВРИ. Участие заинтересованных лиц значительно ускоряет процедуру подготовки аукциона, ведь от уполномоченного органа требуется только проверка на наличие нарушений и недопустимых препятствия для перехода прав в частную собственность.

Приостановить процедуру может наличие на земельном участке объекта незавершенного строительства. Так же земельный участок может быть предметом договора о комплексном развитии территорий, либо быть изъятым для государственных нужд. По результатам проведения предварительных мероприятий по проверке допустимости передачи земельного участка в частную собственность уполномоченный орган направляет заинтересованному лицу решение либо об утверждении, либо об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка. При участии заинтересованных лиц, уполномоченный орган принимает решение только о допустимости земельного участка, в качестве предмета электронного аукциона.

Земельный кодекс в п. 2 ст. 39.3 ЗК РФ устанавливает перечень условий допустимости земельного участка для продажи на аукционе: в случае уточнения границ земельного участка, государственная, не определены допустимые параметры строительства, нет достоверной информации о допустимости технологического присоединения при целях застройки участка, в отношении земельного участка не установлено ВРИ, не определена категория земель, к которой отнесен земельный участок, нахождение в границах зоны с особыми условиями использования территории (ЗОУИТ), если ЗОУИТ не допускает установленные цели использования участок изъят или ограничен в обороте и т. д.

По составу участников выделяется два вида аукционов: открытый, когда допуск к участию в аукционе имеет любое лицо, и закрытый, когда допуск к участию в аукционе имеют определенные законом категории лиц. По общему правилу аукцион является открытым.

Интересным представляется соотношение видов аукционов, предусмотренных ЗК РФ и ГК РФ. По нашему мнению, необходимо различать закрытые аукционы в соответствии с ЗК РФ и закрытые аукционы в соответствии с ГК РФ. Ст. 448 ГК РФ предусматривает открытые и закрытые аукционы, но под закрытым аукционом понимается аукционы, в которых могут принять участие лица, специально приглашенные для этой цели, то есть критерий ГК РФ представляется более гибким.

В обязанность органов государственной и муниципальной власти входит порядок определения начальной цены предмета аукциона, которая может устанавливаться по результатам проведенной оценки или в соответствии с кадастровой стоимостью земельного участка. При этом для случаев с кадастровой оценкой устанавливается временные рамки действительности результатов оценки – не ранее чем за пять лет до даты принятия решения о проведении аукциона.

Заключение договора на аукционе происходит с лицом, выигравшим торги или с единственным участником аукциона. Лицо, предложившее наибольшую сумму за приобретение земельного участка, признается победителем торгов. 

Законодатель интересно подошел к вопросу регулирования определения стоимости земельного участка, приобретаемого без проведения торгов. В соответствии с п. 2 ст. 39.4 ЗК РФ цена участка, приобретаемого без проведения торгов, определяется Правительством РФ при его принадлежности к государственной собственности. Определение цены входит в компетенцию органов государственной власти субъекта или органов местного самоуправления, если земельный участок переходит из собственности субъекта РФ или собственность не разграничена, или из собственности муниципального образования, соответственно.

Так, например, порядок определения цены земельных участков, находящихся в федеральной собственности, при продаже без проведения торгов регулируется Постановлением Правительства РФ № 279 от 26.03.2015 г. [6]. Постановление № 279 предусматривает определение цены в размере кадастровой стоимости земельного участка. Однако, если на земельном участке, предоставленном для целей садоводства, ведения личного подсобного хозяйства, индивидуального гражданского и жилищного строительства, находятся здания, строения, сооружения стоимость выкупной цены уже составляет 60% от кадастровой стоимости земельного участка. Схожим механизмом определения стоимости выкупа земельного участка обладают также субъекты и муниципальные образования.

Завершая исследование отдельных вопросов продажи земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, стоит обратить внимание на то, что кадастровая стоимость таких участков, которая чаще всего и используется, как в продажах на аукционах, так и в продажах без проведения торгов, зачастую не отражает объективной стоимости, нередко и в сторону ее завышения. Разумеется, публичному владельцу выгодно установление максимально высокой кадастровой стоимости, так как на основании нее взимается земельный налог, определяется плата за сервитут, выкупная стоимость и т. д. Но, к сожалению, подобные интересы уполномоченных органов не способствуют вовлечению земель в гражданский оборот.