Административное расследование – это специфическая процессуальная форма выявления и фиксации обстоятельств административного правонарушения, которая проводится в тех случаях, когда требуется проведение экспертизы или других процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. «Производство по делам об административных правонарушениях, выступая упрощенным аналогом уголовного процесса, содержит некий аналог предварительного следствия по делу - административное расследование» [21, с. 32].
Действующее законодательство не содержит определения понятия «административное расследование», однако в научной среде существует множество подходов к толкованию данной дефиниции. Например, Д. Н. Бахрах видит в административном расследовании «комплекс процессуальных действий, направленных на установление самого события правонарушения, обстоятельств проступка, их фиксирование и квалификацию» [15, с. 111].
За последние десятилетия под административным расследованием предлагалось понимать [19, с. 105]: совокупность процессуальных действий; специальную процедуру предварительного изучения сведений; специфичную процедурную форму, включающую в себя совокупность процессуальных действий; стадию производства по делам об административных правонарушениях; дополнительную проверку; специфичную форму стадии возбуждения дела об административном правонарушении; форму административного производства. Проведенный анализ доктринальный базы подтверждает тезис о неоднозначности понимания правовой природы административного расследования.
Также дискуссии в научной литературе наблюдаются относительно самостоятельности процедуры административного расследования. Например, В. Н. Хорьков акцентирует внимание на факультативности рассматриваемой стадии [24, с. 52-54]. Д. Н. Бахрах рассматривал исследуемый в качестве стадии административного производства и как совокупность действий, направленных на «фиксацию и квалификацию правонарушения» [15, с. 463]. Согласно мнению А. А. Арзуманяна, административное расследование необходимо признать факультативной стадией производства по делам об административных правонарушениях [14, с. 427-429].
Само понятие административного расследования в законе не приведено, однако оно выработано судебной практикой. Административное расследование – это комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий должностных лиц административно-юрисдикционных органов, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление (абз. 3 подп. «а» п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях» [10]).
Согласно ст. 28.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях [5] (далее – КоАП РФ), административное расследование проводится при выявлении административных правонарушений, по которым для установления всех обстоятельств дела, получения доказательств (например, проведения экспертизы, оценки объектов и т. д.) требуется значительное время. К таким делам, как правило, относятся правонарушения в сферах: охраны окружающей среды; безопасности дорожного движения (например, серьезные ДТП); таможенного дела; пожарной безопасности; санитарно-эпидемиологического благополучия населения; финансового рынка; строительства; иные, где обстоятельства дела сложны и требуют специальных знаний или длительного сбора информации.
Таким образом законодателем число дел, по которым возможно (необходимо) проведение административного расследования не регламентируется заранее. Решение о его проведении принимается должностным лицом, возбудившим дело об административном правонарушении, если при этом возникает необходимость в проведении указанных выше действий. Обратим внимание, что это исключительная, а не обязательная процедура для каждого административного правонарушения. Большинство административных дел рассматриваются в упрощенном порядке без проведения административного расследования.
Согласно ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ административное расследование проводится в случаях, когда после выявления административных правонарушений в определенных областях законодательства (в том числе при квалификации по отдельным статьям Особенной части КоАП РФ) возникает необходимость назначения экспертизы или осуществления иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. Отметим, что первоначально таких областей было порядка 10, а по состоянию на 15 июля 2025 г. – уже более 70 (причем этот список продолжает пополняться, в частности, летом 2025 г. [1] добавлена ст. 19.34 КоАП РФ), что, по мнению отдельных исследователей [16; 18, с. 55-59], ставит под сомнение целесообразность выбора законодателем данного критерия.
Ученые [20, с. 78-79] справедливо обращают внимание на п. 5.1.4 Концепции нового Кодекса РФ об административных правонарушениях [9], где отмечена потребность законодательного уточнения порядка и оснований отнесения дел об административных правонарушениях к категориям дел, требующим административного расследования, для исключения возможности произвольного расширения этого исчерпывающего перечня его последующими дополнениями.
Таким образом, необходимость проведения административного расследования определяется, в том числе оценочными категориями «значительные временные затраты» и «реальные действия». Сопоставляя последние с индивидуальными обстоятельствами дела, уполномоченные должностные лица разрешают вопрос о необходимости проведения административного расследования по соответствующим категориям дел [12; 17, с. 96-99]. Такой подход обеспечен судебным контролем, в рамках которого судья районного суда может прийти к выводу о том, что административное расследование реально не проводилось, и направить материал на рассмотрение по подсудности мировому судье (п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях» [10]).
Таким образом, надлежащее и качественное проведение административного расследования способствует решению предусмотренных ст. 24.1 КоАП РФ важных задач при производстве по делам об административных правонарушениях, как следствие, – назначению наказания, соизмеримого совершенному деянию.
Следует согласиться с А. А. Арзуманяном, что содержание административного расследования представляет собой деятельность процессуального характера, ориентированная на полное установление всех обстоятельств по делу об административном правонарушении, их закрепление (фиксацию), верную правовую квалификацию и надлежащее процессуальное оформление, производимая уполномоченным должностным лицом либо осуществляемая участниками административного судопроизводства [14, с. 427-429].
Воспринимая административное расследование в изложенном контексте, следует расценивать его как правоприменительную деятельность, отдельными элементами которой являются «установление фактической и юридической основы дела» [19, с. 106].
Сущность административного расследования административных правонарушений заключается в административной юрисдикции, под которой понимают урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность (производство) уполномоченного лица рассматривать дела о правонарушениях и применять меры, санкции со стороны государства к лицу, допустившему такое нарушение [23, с. 19].
Опыт правоприменения свидетельствует также о необходимости обратить внимание на п. 3 ч. 3 ст. 1 Федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [3] о неприменении при проведении административного расследования положений этого законодательного акта, устанавливающих порядок организации и проведения проверок. Аналогичны пределы применения Федерального закона от 31.07.2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» [2], сфера действия которого отграничена от производства по делам об административных правонарушениях (п. 3 ч. 3 ст. 1).
Такое отграничение имеет важное значение, поскольку, например, замена административного наказания в виде административного штрафа предупреждением для некоммерческих организаций, а также являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридических лиц, а также их работников возможна только при наличии совокупности приведенных в ч. 1 ст. 4.1.1 КоАП РФ [5] условий, в том числе исключительно в случае, когда правонарушение выявлено в ходе осуществления государственного контроля (надзора). Соответствующая норма не может применяться, если правонарушение выявлено в ином порядке [11], в том числе при производстве по делу об административном правонарушении, в ходе административного расследования [20, с. 77-83]. Учеными отмечается [13, с. 30-34; 22, с. 21-24], что ввиду некоторого сходства оснований отдельных контрольных (надзорных) мероприятий и поводов для возбуждения дел об административных правонарушениях, установленных КоАП РФ, встречаются случаи их подмены.
Таким образом, административное расследование – это сложный, но строго регламентированный процесс, играющий фундаментальную роль в системе государственного управления и поддержания правопорядка. Административное расследование является одной из форм публичных процедур, однако оно имеет свои отличия.
Ниже предоставлены основания отграничения административного расследования от иных публичных процедур, которое происходит по нескольким ключевым критериям:
1. По предмету и цели.
Таблице
Отграничение административного расследования от иных публичных процедур по предмету и целям (составлено автором)
Вид производства | Цель публичного производства | Содержание публичного производства |
| Административное расследование | Выявление всех обстоятельств административного правонарушения, сбор, фиксация и оценка доказательств по делам, где требуется проведение сложных экспертиз, исследований, иных процессуальных действий, требующих значительных временных затрат. | Всегда направлено на установление факта нарушения административного законодательства и виновных лиц. |
| Обычное производство по делу об административном правонарушении (без расследования) | Направлено на установление факта правонарушения, но без необходимости длительного сбора доказательств или экспертиз. | Большинство административных дел рассматриваются именно в таком порядке, где доказательства очевидны или легко собираются на месте. |
| Оперативно-розыскная деятельность | Выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших. | Осуществляется не по факту выявленного нарушения, а часто превентивно или для сбора информации. Предметом являются «преступления», а не административные правонарушения. Методы существенно отличаются (негласные, конфиденциальное содействие). |
| Уголовно-процессуальная деятельность (следствие и дознание) | Установление обстоятельств преступления, виновных лиц и привлечение их к уголовной ответственности. | Предметом являются «преступления», отличающиеся от административных правонарушений степенью общественной опасности и видом наказания. Уголовный процесс обладает более широким кругом мер принуждения (арест, задержание, обыск) и строгим порядком доказывания. |
| Иные административные процедуры (например, получение лицензий, обжалование действий госорганов) | Реализация прав и обязанностей граждан и организаций, предоставление государственных услуг, разрешение споров между гражданами/организациями и государственными органами. | Процедуры, как правило, инициируются по заявлению гражданина/организации и не связаны с расследованием правонарушений. |
| Служебное (внутреннее) расследование | Выявление и оценка фактов нарушения служебной дисциплины или должностных обязанностей работниками внутри организации (государственного органа, предприятия). | Не влечет административной или уголовной ответственности, а только дисциплинарную. Нормативная база – внутренние акты организации и трудовое законодательство. |
| Государственный контроль (надзор) и муниципальный контроль (проверки) | Проверка соблюдения обязательных требований (например, санитарных, пожарных, экологических). | По результатам проверки могут быть выявлены административные правонарушения, что может стать основанием для возбуждения дела об административном правонарушении и, при необходимости, проведения административного расследования. Проверка не является расследованием в смысле КоАП РФ. |
2. По нормативной правовой базе. Административное расследование регламентируется исключительно КоАП РФ, прежде всего ст. 28.7 КоАП РФ. Другие процедуры регулируются нормами Уголовно-процессуального кодекса РФ [4], Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» [7], Федерального закона «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ» [2], административными регламентами предоставления государственных услуг [8], Трудовым кодексом РФ [6] и т. д.
3. По специфике процессуальных действий. Административное расследование характеризуется возможностью проведения экспертиз, измерений, отборов проб, что требует специального времени и знаний. Оперативно-розыскная деятельность - использует специфические негласные методы. Уголовный процесс - имеет наиболее широкий спектр следственных действий, включая принудительные меры.
4. По субъектам, уполномоченным проводить процедуру. Административное расследование проводится строго определенными должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях по соответствующим нормами КоАП РФ. Другие процедуры могут проводиться оперативно-розыскными органами, следователями, дознавателями, кадровыми службами и т. д.
Таким образом, можно сделать вывод, что административное расследование занимает важное место в системе публичных процедур, являясь специализированным, детально регламентированным этапом производства по делам об административных правонарушениях, применяемым исключительно в случаях, когда требуется углубленное и длительное выяснение обстоятельств дела.
Административное расследование – не просто набор действий, а высокоструктурированный и нормативно урегулированный процессуальный механизм, осуществляемый специально уполномоченными субъектами права – государственными органами и должностными лицами – в рамках строго очерченной законом компетенции. Оно направлено на выявление, документирование и пресечение административных правонарушений, тем самым защищая публичные интересы, обеспечивая законность, права и свободы граждан, а также поддерживая надлежащий правопорядок в различных сферах общественной жизни.
.png&w=640&q=75)
