Направления совершенствования законодательства об административном расследовании

Административное расследование является важной составляющей производства по делам об административных правонарушениях. Среди наиболее значимых проблем, оказывающих существенное влияние на эффективность и легитимность административного расследования, следует выделить недостаточную результативность применения административно-правовых норм, неопределенность и изменчивость в правоприменительной практике, а также целый комплекс вопросов, непосредственно касающихся обеспечения прав и законных интересов граждан, вовлеченных в процесс расследования [21, с. 110-116].

Важность института административного расследования обусловливает необходимость устранения пробелов в его законодательной регламентации, а также потребность решения на теоретическом уровне спорных вопросов, связанных с его применением [12, с. 81]. Всесторонний анализ и глубокое изучение проблемных аспектов исследуемого нами института не только способствует повышению качества правоприменительной практики и преодолению имеющихся правовых пробелов, но и служит прочной основой для формирования обоснованных научных рекомендаций, направленных на системную оптимизацию действующей модели [11, с. 428].

Само понятие административного расследования в законе не приведено, однако оно выработано судебной практикой. Административное расследование – это комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий должностных лиц административно-юрисдикционных органов, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Такое определение сформулировано Пленумом Верховного Суда РФ в абз. 3 подп. «а» п. 3 Постановления от 24.03.2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях» [10], компенсировав для целей правоприменения лаконичность законодательства.

Административное расследование – важный процессуальный механизм современного административно-деликтного законодательства, позволяющий эффективно защищать права путем расширения процессуальных возможностей должностных лиц, уполномоченных возбуждать дела об административных правонарушениях. Согласно положениям ч. 4 ст. 28.1 Кодекса РФ об административных правонарушения [4] (далее – КоАП РФ) дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента составления закрепленных в данной норме процессуальных документов. Анализ содержания этих документов позволяет сделать вывод о невозможности их составления без информации о лице, совершившем правонарушение. Согласимся с учеными, что возникает ситуация, когда при наличии повода и основания лицо, уполномоченное на составление протокола об административном правонарушении, обязано возбудить дело, но сделать этого не может в отсутствие процессуальных средств [22, с. 128].

Подобное возникает и в случае вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по результатам проверки сообщения о преступлении по признакам ст. ст. 158, 159, 159.1-159.6, 160 УК РФ [5], если лицо, совершившее противоправное деяние, не установлено (например, поводом для возбуждения дела о мелком хищении выступают поступившие из правоохранительных органов материалы, которые содержат данные, указывающие на наличие события административного правонарушения).

Устранение данного правового пробела, по мнению отдельных авторов [22, с. 128-129], видится в закреплении в ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ такого административно-процессуального документа, как протокол принятия сообщения (заявления) физических и юридических лиц, содержащего данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. Момент составления указанного документа и его регистрации в установленном порядке должен служить моментом возбуждения дела об административном правонарушении. Процессуальным средством возбуждения дела о мелком хищении в такой ситуации выступает постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении, причем только в ходе осуществления надзора за соблюдением Конституции РФ [1] и исполнением законов, действующих на территории РФ (ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ).

Однако возникает проблема другая трудность, когда в случае возбуждения дела о мелком хищении выяснение обстоятельств дела, поиск и фиксация доказательств, и установление лица, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, могут осуществляться в течение достаточно ограниченного времени. В соответствии с ч. 2 ст. 28.5 КоАП РФ протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления правонарушения.

По делам о мелком хищении, установление виновного лица нередко требует значительных временных затрат, а следовательно, и процессуальных средств. КоАП РФ таких возможностей должностным лицам, уполномоченным на возбуждение дела правонарушении, не дает. Мероприятия по установлению лица, совершившего мелкое хищение, организуются, как правило, вне производства по делу, при этом в ограниченное время, установленное ч. 2 ст. 28.5 КоАП РФ, что не способствует охране правопорядка и борьбе с правонарушениями.

Определенным выходом из сложившейся ситуации, возможно отнесение мелких хищений к категории административных правонарушений, по делам о которых проводится административное расследование в порядке ст. 28.7 КоАП РФ в течение одного месяца с момента возбуждения дела. Вынося определение о возбуждении дела при необходимости проведения административного расследования в соответствии с п. 4 ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ, должностное лицо имеет больше возможностей для проведения мероприятий по установлению лица, совершившего административное правонарушение.

Кроме того, мелкое и уголовно наказуемое хищение имеют одинаковые по содержанию объект посягательства, способы совершения и требуют единообразного подхода к установлению всех обстоятельств дела. Для установления лиц, совершивших мелкое хищение, а также других обстоятельств дела возможно внести изменения в ст. 27.7 КоАП РФ, установив возможность осуществления должностными лицами, уполномоченными на составление протоколов об административных правонарушениях, оперативно-розыскных мероприятий в рамках непроцессуальной деятельности по делам об административных правонарушениях. Действующие законодательство не содержит запрета на осуществление оперативно-розыскной деятельности по делам об административных правонарушениях [7].

До внесения изменений и дополнений в законодательство об административных правонарушениях предлагаем осуществлять мероприятия по установлению лица, совершившего мелкое хищение, в рамках предварительной проверки заявлений и сообщений о преступлениях в порядке ст. 144 Уголовно-процессуального кодекса РФ [5] (далее - УПК РФ) в ситуации, когда размер причиненного ущерба изначально неизвестен. Уполномоченные на проведение расследования лица обязаны проверить сообщение о преступлении и принять по нему решение в срок не позднее 3 суток со дня поступления указанного сообщения. При этом согласно ч. 3 ст. 144 УПК РФ руководитель следственного органа, начальник органа дознания вправе по мотивированному ходатайству соответственно следователя, дознавателя продлить этот срок до 10 суток. В пределах данного срока лицо, производящее проверку, имеет право осуществлять отдельные следственные действия, назначать экспертизу и давать органу дознания обязательное для исполнения письменное поручение о проведении оперативно-розыскных мероприятий. Таким образом, арсенал средств и способов установления личности правонарушителя и более продолжительные сроки позволяют достичь успеха в данном направлении деятельности.

Рассмотрим еще одну проблему, которая появилась с начала проведения специальной военной операции, когда наша страна столкнулась с беспрецедентным негативным отношением со стороны мирового сообщества. Так, в марте 2022 г. внесены изменения в действующее законодательство, которые установили юридическую ответственность за публичные действия, направленные на дискредитацию Вооруженных Сил РФ [2]. 

Несмотря на увеличение фактов привлечения лиц к административной ответственности по рассматриваемой статье [13], применение данной нормы у практических работников вызывает сложности, которые обусловлены многообразием способов совершения противоправного деяния. Наиболее проблемным аспектом в обозначенной теме видится определение действий, подпадающих под понятие «дискредитация», дефиниция которой предполагает ее широкое толкование правоприменителем [19, с. 202-203]. Учитывая многообразие действий, которые направлены на дискредитацию Вооруженных Сил РФ, для единообразной квалификации деяния по ст. 20.3.3 КоАП РФ требуется проведение лингвистических экспертиз и иных процессуальных действий, которые требуют значительных временных затрат. Сегодня в судебной практике сложилась ситуация, когда судья, рассматривая материалы дела об административном правонарушении, руководствуется сложившимся судебным прецедентом. В настоящее время по рассматриваемому составу отсутствует возможность проведения административного расследования, в связи с чем практические сотрудники ограничены временными рамками, которые в соответствии с административным законодательством составляют двое суток. В указанный срок затруднительно проведение экспертиз и иных процессуальных действий.

В связи с изложенным, целесообразно предоставить правоохранительным органам возможность проведения административного расследования по ст. 20.3.3 КоАП РФ в случае проведения процессуальных действий, требующих временных затрат, путем включения рассматриваемой статьи в список статей, закрепленных в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ [19, с. 202-203].

Еще одна проблема имеется в Постановлении Правительства РФ от 23.01.2015 № 37 «Об утверждении Правил направления на медицинское освидетельствование на состояние опьянения лиц, совершивших административные правонарушения» [8], где отмечается, что часть 3 ст. 27.12.1 КоАП РФ предусматривает процессуальное оформление освидетельствования в форме протокола о направлении лица на медицинское освидетельствование на состояние алкогольного опьянения, при этом копия протокола вручается направляемую лицу (п. 4 Правил). Однако, в КоАП РФ отсутствуют нормы, предусматривающие административную ответственность, если в рамках проводимого административного расследования направляемое лицо отказалось от прохождения медицинского освидетельствования. Только в ст. 12.26 КоАП РФ устанавливается административная ответственность для водителя автотранспортного средства за невыполнение требования о прохождении медицинского освидетельствования.

В связи с изложенным, ученые полагают [16, с. 79; 18, с. 42], что данный пробел в административном законодательстве следует устранить путем внесения в ч. 1 ст. 28.7 КоАП РФ норму следующего содержания: «В целях целесообразности осуществления процессуальных действий, способствующих установлению фактических обстоятельств административного правонарушения, проводится административное расследование, рамках которого должностные лица вправе совершать процессуальные действия, предусмотренные настоящим Кодексом»:

• проверить информацию о лице, совершившем административный проступок, с использованием информационных баз для установления наличия или отсутствия данных о применении к нему юридической ответственности; 
• процессуально оформить факты административного правонарушения;
• направить материалы об административном правонарушении для рассмотрения в суд (ст. 28.8. КоАП РФ); 
• обеспечить привод лица в суд в связи с тем, что санкция ст. 6.1.1. КоАП РФ предусматривает наказание в виде административного ареста, поэтому явка лица в судебное заседание является обязательной (п. 9 ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ). 

Еще одной проблемой являются нормы, регулирующие процессуальное действие должностного лица органа внутренних дел по обеспечению привода правонарушителя в суд, которые не регулируют нередко возникающую ситуацию, когда потерпевший и правонарушитель примирились. В данном случае должностное лицо не имеет оснований о вынесении постановления о прекращении административного производства. Материалы дела передаются на рассмотрение в суд, который и примет соответствующие решение. Если правонарушитель отказывается явиться в суд, сотрудник полиции обязан применить к нему административную меру принуждения – административный привод в суд. В юридической литературе указывается, что «правонарушителем, привлекаемым по ст. 6.1.1. КоАП РФ, часто является лицо, ранее не совершавшее правонарушения, и данный факт вместе с примирением участников административного производства можно рассматривать как обстоятельства, способствующие прекращению производства по делу» [18, с. 42]. 

Ученые предлагают положение [14, с. 82; 21, с. 114], которое должно способствовать достижению принципа справедливости, защите прав лиц, участвующих в административном производстве, повышению качества работы сотрудников полиции, т.к. сотрудник не будет загружен дополнительной работой по обеспечению не только привода нарушителя в суд, но и подготовкой материалов по административному делу: в п. 2 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ внести п. 2.1. следующего содержания: «Заявление потерпевшего о примирении с правонарушителем по составу правонарушения, предусмотренного ст. 6.1.1. настоящего Кодекса». Такие дополнения будут способствовать учету и своевременному закреплению фактических обстоятельств, имеющих значение для квалификации нарушения. 

Еще одной проблемой, в рамках рассматриваемой тематики следует назвать институт подсудности. Проведение административного расследования изменяет территориальную (ч. 2 ст. 29.5 КоАП РФ) и предметную (абз. 2 ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ) подсудность дела об административном правонарушении. Процедура судебного рассмотрения дела об административном правонарушении в районном (городском) суде и у мирового судьи одинакова и дополнительных гарантий защиты прав лиц, в отношении которых ведется производство, не создает [17, с. 35]. 

При этом рассмотрение судом дела, по которому проведено административное расследование не по месту совершения правонарушения, посягает на принцип доступности правосудия в его территориальном аспекте [20]. Это наносит вред как интересам сторон, так и публичным интересам. По этому поводу Конституционный Суд РФ отмечает, что общее правило определения территориальной подсудности уголовного дела по месту совершения преступления обусловлено тем, что, будучи общественно опасным деянием, преступление вызывает в обществе соответствующую реакцию (резонанс), рассмотрение уголовного дела по месту его совершения способствует снижению вызванной им социальной напряженности, оказывает на граждан эффективное предупредительное воздействие, укрепляет их доверие к судебной власти, упрощает доступ к суду потерпевших, не препятствует участию свидетелей и исследованию других источников доказательств в судебном процессе [9].

Решение должностного лица о необходимости проведения административного расследования по делу и, как следствие, определение подсудности дела могут быть ошибочными и повлечь передачу дела на рассмотрение мировому судье по месту совершения правонарушения, что затягивает срок производства по делу. Согласимся с мнением, что проведение административного расследования по делу не создает эффективных гарантий для лица, в отношении которого ведется производство по делу, и не предоставляет дополнительных полномочий должностным лицам, ведущим производство по делу [17, с. 35].

Проводя параллели между двумя смежными видами процессов (уголовным и производством по делам об административных правонарушениях), отметим, что необходимость проведения предварительного расследования по уголовному делу продиктована запретом проведения большинства следственных действий до возбуждения уголовного дела, созданием для участников процесса дополнительных гарантий, в том числе в виде ограничения срока расследования, права на защиту и обжалование. Следовательно, проведение административного расследования по делу об административном правонарушении не ускоряет и не упрощает процесс, не содержит дополнительных процессуальных гарантий прав лиц, в отношении которых оно ведется, не расширяет полномочия должностных лиц, ведущих производство по делу. 

Суды общей юрисдикции, рассматривая дела об административных правонарушениях, применяя положения ст. 29.4 и ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ и разъяснения Пленума Верховного Суда РФ, выносят определение о передаче протокола об административном правонарушении и других материалов дела по подведомственности или подсудности в соответствующий орган, уполномоченный рассматривать дело (п. 3 и 4) [10]. В сложившейся ситуации имеет место разделение на подведомственность и подсудность дел с учетом особенностей административно-деликтной компетенции органов публичной власти и судов общей юрисдикции. Наряду с этим в силу ст. 28.8 КоАП РФ дело об административном правонарушении (протокол об административном правонарушении и процессуально оформленные доказательства по делу) может быть направлено на рассмотрение в суд тем органом публичной власти, который не уполномочен рассматривать дело, отнесенное к исключительной компетенции суда (ч. 1, ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ). 

Принимая во внимание тот факт, что в ст. 28.8 КоАП РФ процессуальная форма направления протокола об административном правонарушении и иных материалов дела на рассмотрение в компетентный орган или в суд общей юрисдикции не определена, а анализ содержания отдельных нормативно-правовых актов органов публичной власти форм (образцов) процессуальных документов свидетельствует о не полном соответствии их положениям КоАП РФ. В связи с чем, согласимся с мнением, что целесообразно внесение дополнений в ст. 28.8 КоАП РФ, в которых будет установлено, что при составлении протокола об административном правонарушении, рассмотрение которого отнесено к компетенции иного органа чем суда общей юрисдикции, выносится определение о передаче материалов дела по подведомственности (если дело подлежит рассмотрению органом публичной власти) или по подсудности (если дело подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции).

В качестве альтернативного варианта совершенствования законодательства РФ можно предложить возможность применения единого алгоритма процессуальных действий органов публичной власти при направлении ими административных материалов в суд путем подачи заявления с требованием о привлечении к административной ответственности, как это уже регламентировано в гл. 25 Арбитражного процессуального кодекса РФ [3]. При необходимости при передаче административных материалов на рассмотрение от одного органа публичной власти в иной внесудебный публичный орган возможно установить вынесение определения о передаче материалов дела на рассмотрение, о чем также говорит нам складывающаяся практика правового урегулирования анализируемого нами вопроса в дополнение к действующему КоАП РФ [15, с. 345]. 

Органы публичной власти и суды общей юрисдикции, арбитражные суды взаимодействуют между собой при возвращении материалов дела об административном правонарушении на доработку путем вынесения определения суда (ч. 1 п. 4 ст. 29.4 КоАП РФ). Получив материалы дела на доработку, орган публичной власти обязан устранить недостатки и вернуть материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями судье, иному органу, должностному лицу (ч. 3 ст.28.8 КоАП РФ). При этом процессуальная форма повторной передачи материалов данного дела на рассмотрение в суд общей юрисдикции КоАП РФ также законом не регламентирована. Аналогичная ситуация прослеживается и при повторном направлении доработанных материалов дела об административном правонарушении в арбитражный суд. Речь следует вести об определении о повторной передаче материалов дела об административном правонарушении на рассмотрение и вносить соответствующие дополнения в ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ. В этой же норме необходимо учесть особенности подачи заявления в арбитражный суд с требованием о привлечении к административной ответственности индивидуального предпринимателя или юридического лица, в том числе при повторном направлении доработанных материалов в случае возвращения их из арбитражного суда [15, с. 345].

На основании изложенного можно сделать вывод, что системная корректировка действующих нормативно-правовых норм обладает потенциалом стать катализатором для значительного укрепления доверия граждан к институтам административного правосудия. Достижение большей прозрачности, ясности и предсказуемости в процессуальных механизмах привлечения к ответственности за административные правонарушения несомненно будет способствовать глубокому формированию правосознания и правовой культуры у населения, что, в свою очередь, напрямую коррелирует с укреплением общей стабильности и правопорядка в обществе. 

В заключение, подводя итог проделанному анализу и обобщая все вышеизложенные аргументы, с уверенностью можно утверждать, что целенаправленное внесение указанных дополнений в законодательные акты не только окажет непосредственное и ощутимое воздействие на повышение результативности в части выявления, раскрытия и пресечения административных правонарушений. Эти преобразования заложат надежный фундамент для проведения последующих, более масштабных реформ административного законодательства, тем самым открывая новые горизонты для качественного развития правоприменительной практики и обеспечивая системное укрепление правовой архитектуры государства в целом.

Ключевым аспектом предлагаемых изменений является их способность укрепить легитимность и авторитет системы административного правосудия в глазах общественности. Когда процесс привлечения к ответственности становится максимально прозрачным и легко прогнозируемым, это не только снимает потенциальное недоверие, но и активно стимулирует повышение уровня правовой грамотности и ответственности среди населения, что является неотъемлемым условием для поддержания и укрепления стабильного правопорядка. Предлагаемые направления совершенствования законодательства позволят обеспечить законодательной базе необходимую адаптивность и динамичность, способствуя тем самым, оперативно и адекватно реагировать на новые виды правонарушений и постоянно меняющиеся правовые реалии.