Правовой режим особо охраняемых природных территорий

С самых древних времен люди понимали ценность природы, старались ее сохранить. Например, племена переселялись с одной территорию на другую, позволяя земле и иным природным ресурсам восстановиться. 

Несмотря на попытки сохранить природу в первозданном виде, рост экономики, потребностей человека не позволяет это сделать в полном объеме. Стабильно ухудшающееся состояние окружающей среды привело к созданию особо охраняемых природных территорий (ООПТ).

В 1995 году был принят основной законодательный акт, регулирующий вопросы, связанные с созданием, функционированием, управлением особо охраняемых природных территорий (ООПТ) – Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях». 

Федеральный закон № 33 показал достаточную эффективность, позволяя сохранять уникальные природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, как общенациональное достояние.

Согласно Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 № 33-ФЗ особо охраняемые природные территории – участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, объекты растительного и животного мира, естественные экологические системы, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Система ООПТ обеспечивает сохранение объектов растительного и животного мира и среды их обитания, выступая противовесом нерациональному природопользованию, тем самым способствует поддержанию благоприятного качества окружающей природной среды. Исходя из содержания Федерального закона № 33 можно выделить следующую классификацию ООПТ: заповедники, национальные парки, природные парки, заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады.

Согласно части 3 статьи 2 Федерального закона № 33 законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения.

На территории Вологодской области есть дополнительный вид ООПТ, который отсутствует в Федеральном законе № 33 – туристско-рекреационная местность областного значения «Голубково» (создана на основании Постановления Правительства Вологодской области от 21 ноября 2016 года № 1042).

ООПТ только федерального значения являются государственные природные заповедники и национальные парки. Данные категории ООПТ имеют одни из самых строгих режимов охраны. В границах государственных природных заповедников полностью запрещается экономическая и иная деятельность, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом № 33. 

В границах национальных парков выделяются зоны, где запрещается осуществление любой не предусмотренной федеральным законом деятельности, и зоны, в которых ограничивается экономическая и иная деятельность. Кроме того, природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах национальных парков и государственных природных заповедников находящиеся в федеральной собственности, изымаются из гражданского оборота, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Территории государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов могут иметь либо федеральное, либо региональное значение, то есть являются государственной собственностью Российской Федерации или ее субъектов.

Природные парки принадлежат исключительно к территориям регионального значения, то есть являются собственностью субъектов РФ.

В зависимости от принадлежности указанных ООПТ осуществляется государственное управление и надзор в сфере их использования и охраны – органами исполнительной власти РФ или ее субъектов, органами местного самоуправления, а также соответствующими специально уполномоченными органами государственного экологического управления.

Правовой режим различных ООПТ отличается специфическими чертами. Их условно можно разделить на три группы режимов ООПТ:

• К первой группе относятся ООПТ, в которых природные комплексы или объекты полностью изъяты из хозяйственного и рекреационного использования, где запрещено любое вмешательство в естественные процессы природы. Такой режим устанавливается для государственных природных заповедников.
• Вторая группа предполагает частичное изъятие природного комплекса или объекта из хозяйственного и рекреационного использования. При этом допускается ограниченная хозяйственная и рекреационная деятельность, не противоречащая целям и задачам создания ООПТ. Указанным режимом отличаются государственные природные заказники.
• Третья группа является смешанной, то есть означает полное изъятие из хозяйственного и рекреационного использования отдельных участков природной среды наряду с ограниченным рекреационным использованием охраняемой территории. Этот режим характерен для национальных и природных парков.

Таким образом, можно выделить как минимум 3 классификации особо охраняемых природных территорий: законодательная, в зависимости от уровня охраны, в зависимости от режима.

Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации ООПТ находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Российская Федерация совместно с её субъектами устанавливает категории и виды, государственный кадастр ООПТ, порядок осуществления управления, контроля и охраны данными территориями. Законодательством разграничиваются полномочия федеральных органов и органов власти субъектов РФ в этой сфере, а также органов местного самоуправления.

Статьей 42 Конституции РФ устанавливается право на благоприятную окружающую среду, ведь именно ООПТ способствует поддержанию экологического равновесия и биологического разнообразия в стране.

Основным нормативно правовым актом в сфере ООПТ является Федеральный закон № 33, устанавливающий основные начала правового регулирования в области охраны, использования и создания ООПТ. 

Помимо этого, охрана и защита ООПТ обеспечивается и другими федеральными законами, такими как: Гражданский кодекс (установление права государственной собственности на ООПТ), Уголовный кодекс (ответственность за нарушение режима ООПТ, незаконную добычу водных (биологических) ресурсов), Земельный кодекс (ограниченный оборот земельных участков в пределах ООПТ) и иные.

В Определении Верховного Суда РФ от 23 марта 2017 г. № 66-АПГ17-146 рассматривалось дело о признании противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Постановления Правительства Иркутской области от 7 июня 2012 г. № 318-пп «О переводе земельных участков». Постановлением Правительства Иркутской области от 7 июня 2012 г. № 318-пп земельные участки переведены из категории земель сельскохозяйственного назначения, в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов для строительства туристической базы отдыха. Вышеуказанным Постановлением пытались расширить территорию национального парка «Прибайкальский».

Суд сослался на положения п.3 и 4 ст. 58 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ст. 95 ЗК РФ, согласно которым изменение целевого назначения земельных участков в пределах земель ООПТ, их изъятие для нужд, не соответствующих назначению, не допускается. Ввиду вышеизложенного оспариваемая норма обоснованно признана судом противоречащей требованиям федерального законодательства.

Таким образом, несмотря на многообразие правового регулирования в сфере ООПТ, до сих пор существуют правовые коллизии и противоречия между федеральным и региональным законодательством. Данные проблемы приостанавливают развитие данных территорий. 

До сих пор осталось не выработанным правовое обеспечение системы правовых запретов и дозволения относительно осуществления рационального природопользования на редких природных комплексах и объектах. Отсутствует комплекс правовых мер по защите и охране уникальных природных достопримечательностей от чрезмерной антропогенной нагрузки, не закреплен порядок образования биосферных полигонов государственных природных биосферных заповедников. Было бы установить запрет на образование биосферных полигонов из земельных участков, выделенных из состава заповедника, а также прописать, что территория биосферного полигона может состоять из земельных участков, только вновь присоединенных к территории заповедника.

В законодательстве закреплены виды ООПТ, в отношении которых точно не определены все возможные варианты их использования человеком. Действенной мерой, способствующей снижению негативного воздействия на данные системы, является проработка дифференцированного подхода к каждой отдельной ООПТ путем установления перечня разрешённых видов хозяйственной деятельности.