Некоторые вопросы модернизации системы государственного контроля и надзора в Российской Федерации

Модернизация контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации является ключевым элементом государственной политики по оптимизации регуляторной среды. Ее сущность заключается в переходе от экстенсивной модели, основанной на массовых плановых проверках, к интенсивной модели, базирующейся на принципах профилактики нарушений и применения дистанционных методов надзора. Исходной точкой реформы стал масштабный пересмотр устаревших нормативных требований, что создало предпосылки для построения более эффективной и прозрачной системы контрольно-надзорной деятельности. Теоретическое обоснование и концептуальные рамки модернизации получили практическое воплощение в ходе последовательных этапов реформирования, сопровождавшихся существенными изменениями в нормативно-правовом поле.

Принятие Федерального закона от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (утратил силу с 01.05.2009 г.) можно ознаменовать первым этапом изменения законодательства в сфере контрольно-надзорной деятельности [5].

Вышеуказанный закон определял понятие государственного контроля (надзора) как проведение проверки юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. Так, проверка стала ведущим и основным контрольно-надзорным мероприятием. В свою очередь, мероприятия контроля подразумевало под собой совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по окончанию проверки.

Следующим этапом послужило издание Указа Президента Российской Федерации от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» [4]. Указ определял основные направления административной реформы в 2003-2004 годах. Так, особое внимание уделялось организационному разделению функций, касающихся регулированию экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Первоочередным изменением становится введение ограничения вмешательства государственных контрольно-надзорных организаций в экономическую деятельность контролируемых лиц, таким образом прекращается избыточное государственное регулирование. Целью изменений в данный период послужило исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти. Завершается процесс разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Указом определяется курс на развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики. Реализация вышеуказанных мероприятий возлагалась на Правительственную комиссию [1].

Реформа позволила реорганизовать систему федеральных органов исполнительной власти. Основой стал функциональный принцип, определенный Указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», так функции по контролю и надзору теперь возлагались на федеральную службу.

Выделялось несколько контрольно-надзорных функций:

• осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения;
• выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам;
• регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

В Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах акцент шел на сокращение административных ограничений в предпринимательстве, а также на повышение эффективности государственного контроля и надзора [3].

Процесс оптимизации контрольно-надзорных функций включал в себя создание единого правового поля для реализации государством контрольно-надзорных функций, упрощение разрешительных процедур, сокращение лицензируемых видов деятельности. Часть функций по контролю и надзору передавалась субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления.

В результате проведенной работы принимается Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 № 294-ФЗ, который имел 88 изменений [7].

Закон устанавливал контрольно-надзорную деятельность как деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (далее – обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Федеральный закон увеличил гарантии защиты прав и законных интересов контролируемых лиц. Происходит введение уведомительного порядка на начало осуществления 20 видов предпринимательской деятельности, таким образом реализуется закрепление базовых правовых основ осуществления контрольно-надзорной деятельности. Благодаря разработанному регламенту определяются четкие сроки и процедуры проведения проверок, устанавливается их периодичность, а также перечень оснований для проведения внеплановых проверок. Реализовано разделение проверок по видам: выездные и документарные. Определяется перечень иных мероприятий по контролю, такие как рейдовые осмотры и контрольные закупки. Закрепляется участие органов прокуратуры в процессе обеспечения контрольно-надзорной деятельности. Создан Единый реестр проверок, оператором которой является Генеральная прокуратура Российской Федерации.

Следующий этап модернизации заключается в четкой выработке системы ранжирования контролируемых объектов. В 2015 году законодательство вводит положения о риск-ориентированном подходе при осуществлении контрольно-надзорной деятельности, фактически их применение осуществляется с 1 января 2018 года [6].

Распоряжением Правительства РФ в 2016 году утверждается «дорожная карта» по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016-2017 годы [2]. Основной идеей реформы становится снижение административного давления на бизнес при одновременном повышении результативности контрольно-надзорной деятельности, в том числе, посредством введения риск-ориентированного подхода.

Одной из целей «дорожной карты» является повышение уровня защищенности охраняемых законом ценностей в сферах производства и оказания услуг, благодаря соблюдению обязательных требований. Ведущей целью выделяют снижение административных и финансовых издержек граждан и организаций путем исключения избыточных контрольно-надзорных функций.

К задаче реализации мероприятий, предусмотренных «дорожной картой», относится внедрение дифференцированного подхода к проведению контрольно-надзорных мероприятий в зависимости от степени риска причинения субъектами хозяйственной деятельности вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям. Таким образом, происходит сосредоточение усилий инспекторов на наиболее важных и проблемных направлениях.

Дифференцированный подход позволяет сократить количество подконтрольных субъектов, проверки инициируются в зависимости от степени риска организаций и присвоенной им категории. Контролируемые лица с низкой категорией риска находятся на саморегулировании и носят уведомительный характер деятельности.

Способами поддержи бизнеса становится переход от оценки количества выявленных нарушений контрольно-надзорными органами к оценке размера предотвращенного ущерба. Ведущими становятся профилактика нарушений, консультации подконтрольных лиц, а также разъяснение содержания обязательных требований, подлежащих соблюдению. Особенно, новые формы контроля не требуют непосредственного взаимодействия между проверяющими и проверяемыми, что значительно сокращает нагрузку на контрольно-надзорные органы.

Основным результатом реализации мероприятий, предусмотренных «дорожной картой», стало принятие Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации».

В настоящее время реформирование системы контрольно-надзорной деятельности выделено в самостоятельное направление административно-правовой политики, которую определяют: Президент Российской Федерации – в ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации, Правительство Российской Федерации – в специальных распоряжениях.

Общие тенденции модернизации системы государственного контроля и надзора в Российской Федерации определяются как введение риск-ориентированного подхода, цифровизация, выраженная в создании портала проверок, смещение фокуса на профилактику нарушений, применение превентивных визитов и консультационной поддержки и снижение административной нагрузки на бизнес. Реформа продолжается, многие новые механизмы, особенно цифровые находятся на стадии активного внедрения и налаживания. Однако, общее направление на создание более умной, эффективной и менее обременительной системы контроля четко прослеживается.