Проблемные вопросы применения национального режима при осуществлении государственных и корпоративных закупок

В качестве одного из инструментов стимулирования экономики нашего государства является национальный режим (далее – нацрежим) при проведении регламентированных закупок как государственными, так и корпоративными заказчиками.

Национальный режим закупок – это система правил запретов, ограничений и преимуществ, установленных в процессе отбора поставщиков товаров с акцентом на обеспечение наилучших параметров для российских изготовителей по отношению к иностранным товарам, иностранным исполнителям и подрядчикам.

С 1 января 2025 г. установлен унифицированный порядок применения национального режима для закупок по законам № 44-ФЗ и 223-ФЗ. Постановлением Правительства РФ № 1875 утверждены перечни товаров, работ и услуг иностранного происхождения, для которых устанавливаются запреты, ограничения или преимущества для отечественной продукции. Для некоторых корпоративных заказчиков предоставление нацрежима не вводится, однако, сохраняет свою значимость установленное требование о минимальной части закупок товаров, произведенных на территории Российской Федерации.

В целях достижения суверенности государства в сфере технологий, стимулирования производства отечественных товаров, Правительство Российской Федерации в Законе о контрактной системе (Закон № 44-ФЗ) и законе о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц (Закон № 223-ФЗ) установило ряд требований к поставщикам товаров, работ, услуг для корпоративных и государственных и муниципальных нужд.

Система национального режима представлена триадой мер – запрет, ограничение и преимущество. Нормы национального режима представлены как непосредственно в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Федеральном законе «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-ФЗ, так и рядом постановлений Правительства РФ.

Но, изучив детально Постановление № 1875, в реализацию положений 44-ФЗ и 223-ФЗ я бы выделила 4 меры, определяющие исключения из национального режима, предоставляемого при проведении закупок (далее при совместном упоминании – «защитные» меры):

• запрет закупок иностранных товаров (в том числе поставляемых при выполнении, оказании закупаемых работ, услуг), работ, услуг (далее – запрет), соответственно выполняемых иностранными гражданами или юр. лицами по Приложению № 1 ПП 1875. В Приложение № 1 в основном вошли: большая часть импортных промышленных товаров; программное обеспечение (ПО); базы данных; аудиторские, бухгалтерские и налоговые услуги.

Для подтверждения происхождения товара из Приложения № 1 ПП № 1875 требуется в основном номер записи в одном из реестров: российской промышленной продукции (РРПП), евразийской продукции (ЕРПП), российского или евразийского ПО. При исполнении контракта (договора) замена такого товара на происходящий из иностранного государства товар не допускается, аналогично по работам (услугам).

• ограничение закупок иностранных товаров (в том числе поставляемых при выполнении, оказании закупаемых работ, услуг), работ, услуг (далее – ограничение), выполняемых иностранными лицами, по Приложению № 2 ПП 1875, в который попали: промышленные товары; радиоэлектроника; продовольственные товары; медицинские изделия; лекарства из списка ЖНВЛП.

Подтверждение происхождения товара (кроме продовольственных) – в основном номер записи в реестрах российской или евразийской продукции. При исполнении контракта замена товара на импортный, если контракт предусматривает поставку российского товара, не допускается.

• преимущество в отношении российских товаров (в том числе поставляемых при выполнении, оказании закупаемых работ, услуг) (далее – преимущество), работы и услуги под этот режим не подпадают.

Постановлением № 1875 «защитная» мера в виде преимущества введена исключительно в отношении товаров (товаров российского происхождения, в том числе поставляемых при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг).

Соответственно, преимущество не применяется, если объектом закупки (предметом закупки) являются исключительно работы, услуги, при выполнении, оказании которых поставка товара заказчику не осуществляется.

• минимальная обязательная доля закупок товаров российского происхождения (далее – минимальная доля) по Приложению № 3 при осуществлении закупок отдельными заказчиками, п. 2 ПП № 1875.

Пункт 4 ПП № 1875 говорит о том, товары, работы и услуги (далее – ТРУ) из государств ЕАЭС имеют равные условия с ТРУ российского происхождения. Государства ЕАЭС: Россия, Беларусь, Казахстан, Армения, Киргизия.

Это положение создает единое экономическое пространство, в котором поставщики из стран ЕАЭС конкурируют на равных условиях с российскими производителями при участии в государственных закупках и других формах поддержки, оказываемых российским предприятиям. Такая политика направлена на стимулирование взаимной торговли и экономического роста внутри Евразийского экономического союза.

Важно отметить, что для подтверждения соответствия ТРУ требованиям о происхождении из стран ЕАЭС необходимо предоставление соответствующих документов, таких как сертификаты о происхождении товара. Эти документы позволяют заказчикам и контролирующим органам убедиться в соблюдении установленных правил и в том, что товары действительно произведены на территории ЕАЭС.

В практическом плане это означает, что при проведении закупок государственные и муниципальные заказчики должны учитывать предложения от поставщиков из стран ЕАЭС наравне с российскими предложениями, при условии соответствия предлагаемых ТРУ установленным требованиям и критериям. Это способствует развитию конкуренции, расширению выбора для заказчиков и, в конечном итоге, повышению эффективности использования бюджетных средств.

Иными словами, если поступили заявки на поставку товара, имеющего российское происхождение, работы и услуги, выполняемой, оказываемой российским лицом, зарегистрированным на территории государства, и в отношении товара, происходящего из государства – члена Евразийского экономического союза, работы, услуги, соответственно выполняемой, оказываемой иностранным лицом, зарегистрированным на территории государства – члена Евразийского экономического союза, то при рассмотрении, сопоставлении и оценки таких заявок преимущество (преференции) не применяются.

«Защитные» меры введены Правительством Российской Федерации с учетом заключенных Российской Федерацией международных договоров, следовательно, применение «защитных» мер в процессе закупок варьируется в зависимости от типа организации-заказчика.

В Информационном письме Минфина России от 31 января 2025 г. № 24-01-06/8697 «О применении положений постановления Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2024 г. № 1875», с учетом положений Постановления № 1875 условно выделяют три группы заказчиков:

• первая группа: заказчики, к закупкам которых применяются запрет, ограничение, преимущество, но не применяется минимальная доля;
• вторая группа: заказчики, к закупкам которых применяется минимальная доля, а запрет, ограничение, преимущество применяются только при осуществлении закупок в отдельных случаях;
• третья группа: заказчики, к закупкам которых применяется минимальная доля, но не применяются запрет, ограничение, преимущество.

К первой группе относятся все заказчики по Закону № 44-ФЗ и большинство видов заказчиков по Закону № 223-ФЗ. Ко второй или третьей группе относятся заказчики по Закону № 223-ФЗ из числа хозяйственных обществ, указанных в пунктах 1–3 части 2 статьи 1 Закона № 223-ФЗ (государственные корпорации, государственные компании, публично-правовые компании, дочерние хозяйственные общества).

Хотелось бы отметить, что действующий национальный режим (Постановление Правительства № 1875) допускает включение в один лот как товаров, подпадающих под полный запрет (согласно Приложению № 1 ПП № 1875), так и товаров, на которые распространяются ограничения (согласно Приложению № 2 ПП № 1875). Я считаю, что такой подход не совсем корректен и может рассматриваться как форма ограничения конкуренции.

По моему мнению, такое объединение создает неопределенность для потенциальных участников закупок, которые специализируются на определенных категориях товаров. С одной стороны, производители или поставщики, чья продукция полностью подпадает под запрет согласно Приложению № 1 ПП № 1875, не смогут участвовать в таком лоте, даже если в нем присутствуют товары из Приложения № 2 ПП «1875. С другой стороны, поставщики, чья продукция соответствует ограничениям Приложения № 2 ПП № 1875, могут оказаться в невыгодном положении, поскольку им придется конкурировать не только с аналогичными товарами, но и с товарами, которые, по сути, не могут быть допущены к ввозу. Это может привести к тому, что такие лоты будут привлекать ограниченное число участников, снижая тем самым конкуренцию и, как следствие, потенциально увеличивая стоимость закупаемых товаров или услуг. Более того, такая практика может затруднить анализ рынка и оценку предложений, поскольку критерии допуска и требования к товарам в рамках одного лота становятся разнородными и противоречивыми. В конечном итоге это может подорвать саму цель национального режима, которая заключается в поддержке отечественных производителей и обеспечении равных условий для всех участников рынка.

Более того, подобный подход может способствовать формированию монополий или олигополий на рынке. Компании, которые имеют возможность поставлять широкий спектр товаров, включая те, что подпадают под ограничения, могут получить необоснованное преимущество перед более узкоспециализированными поставщиками. Это, в свою очередь, может привести к снижению качества предлагаемой продукции или услуг, поскольку отсутствует должная конкурентная стимуляция.

С точки зрения прозрачности и предсказуемости закупочного процесса, такая практика также вызывает вопросы. Потенциальные участники не могут четко определить, на каких именно товарах им следует сосредоточить свои усилия и ресурсы, поскольку правила игры меняются в зависимости от состава лота. Это усложняет подготовку предложений и увеличивает риски для бизнеса.

Вместо того чтобы стимулировать развитие отечественного производства и обеспечивать эффективное расходование бюджетных средств, такое смешение запретов и ограничений в рамках одного лота может привести к обратному эффекту. Это создает барьеры для входа на рынок, снижает уровень конкуренции и, в конечном итоге, может негативно сказаться на доступности и стоимости товаров для конечного потребителя. Поэтому представляется целесообразным пересмотреть существующую практику и обеспечить более четкое разделение лотов в соответствии с режимами регулирования, установленными Приложениями № 1 и 2 к Постановлению Правительства № 1875.

В моей практике я неоднократно сталкивалась с ситуациями, когда смешение товаров, подпадающих под различные режимы регулирования, в рамках одной закупки, приводило к неоднозначным толкованиям и затруднениям в процессе исполнения контрактов. Это касается не только Постановления № 1875, но и других нормативных актов, устанавливающих преференции или ограничения в сфере государственных закупок.

Кроме того, такой подход создает предпосылки для манипуляций со стороны недобросовестных заказчиков, стремящихся ограничить круг потенциальных поставщиков или продвинуть интересы конкретных производителей. Включение в один лот товаров с разными режимами регулирования усложняет задачу контроля за соблюдением законодательства и создает дополнительные возможности для коррупционных схем.

В связи с этим, представляется целесообразным пересмотреть действующие правила формирования лотов и установить четкие критерии, определяющие допустимость включения в один лот товаров, подпадающих под различные режимы регулирования. Необходимо стремиться к максимальной прозрачности и предсказуемости в сфере государственных закупок, чтобы обеспечить равные условия для всех участников рынка и предотвратить злоупотребления.