Правовое регулирование оказания туристских услуг

Современный этап развития российского государства характеризуется, в том числе масштабным развитием сферы туризма. По данным статистики, представленной Минэкономразвития РФ, общий объём туристических поездок за последний год вырос более чем на 10%, а число посещений России иностранными гражданами ‒ на 35%. Туризм становится не просто одним из аспектов экономического и культурного развития страны, но и новой национальной идеей. Туристическая деятельность в настоящее время претерпевает бурный период преобразования. Утверждённая распоряжением Правительства РФ [8] Стратегия развития туризма в Российской Федерации на период до 2035 г. одной из первостепенных задач провозглашает развитие разных видов туризма. Вместе с тем в указанном документе в качестве одной из проблем, осложняющих развитие туристической сферы, называется, в том числе несовершенство её действующей правовой регламентации.

Прежде всего необходимо отметить разрозненность и обширность норм, регулирующих отношения туризма, разбросанных по законодательной базе всех уровней. Ситуация осложняется тем, что туристская деятельность охватывается сразу несколькими отраслями права. Так, конституционные положения устанавливают право каждого человека на отдых, свободу передвижения и защиту российских граждан за пределами страны (ст. 27, 37, 61 Конституции РФ). Административное регулирование проявляется в порядке получения выездных документов при выезде за пределы РФ, таможенное – в порядке транспортировки грузов (багажа).

Вместе с тем, общими правовыми нормами следует считать нормы Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), где прописаны положения о юридических лицах, ответственности, способах обеспечения исполнения обязательств (часть первой [2]), а также возникающие между потребителем туристской услуги и предоставляющим её лицом договорные отношения (договоры возмездного оказания услуг, перевозки, страхования, агентирования, комиссии ‒ часть вторая [3]) и т. д.

Одно из центральных мест в системе нормативных правовых актов, охватывающих сферу туризма, является Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» [4] (далее – ФЗ № 132), которым в первую очередь детально регламентируются отношения договорного характера между основными непосредственными субъектами туристских правоотношений: туристом, турагентом и туроператором. Поскольку туристы действующим законодательством отнесены к группе потребителей соответствующих услуг, на рассматриваемые правоотношения в полной мере распространяются положения Закона РФ от 7 февраля 1992 г. № 2300-1 «О защите прав потребителей» [5].

Подзаконный уровень правового регулирования в сфере туризма проявляется прежде всего в постановлении Правительства РФ, утверждающего Правила оказания услуг по реализации туристского продукта [6], где подробно прописывается соответствующий порядок. Отдельно можно выделить акты, направленные на регламентацию безопасности туризма [7].

Встречаются нормы, регулирующие туристическую сферу, и во многих других нормативных правовых актах, включая региональный уровень.

Вместе с тем, несмотря на достаточно обширную нормативно-правовую базу, следует отметить её фрагментарность, коллизии и пробелы в правовом регулировании. К примеру, в качестве одной из проблем многими современными исследователями поднимается вопрос договорного закрепления отношений между участвующими субъектами. Так, ГК РФ и ФЗ № 132 предусматривают принципиально разные виды договоров: гражданское законодательство в первую очередь подразумевает договор о возмездном оказании услуг (ст. 779 ГК РФ), а специальное ‒ договор о реализации туристского продукта (ст. 10 ФЗ № 132). При этом в ФЗ № 132 правовая природа последнего законодателем не конкретизирована, что, по мнению правоведов, может вызвать сложности в правоприменении [9, с. 19]. ГК РФ в гл. 39 не предусматривает и специальных требований к форме и порядку договора о реализации туристского продукта, в то время как ст. 10 ФЗ № 132 закрепляет обязанность его заключения в письменной форме, к которой в качестве неотделимой части договора прикладывается туристическая путёвка, правовая природа которой законом также не определена. Кроме того, в специальной научной литературе отмечается, что специальное регулирование договорных отношений ФЗ № 132 противоречит положениям ГК РФ, закрепляющие отношения туристов, турагентов, туроператоров и субагентов договором возмездного оказания услуг (п. 2 ст. 779 ГК РФ) [10, с. 10-17].

Крайне важным представляется вопрос отсутствия особых требований законодателя, предъявляемых к деятельности туристических агентств. Прежде всего это относится к проблеме установления границ ответственности последних перед получателем туристской услуги. Поскольку туристский продукт формируется туроператором, практически все нормы ФЗ № 132 об ответственности относятся прежде всего к ответственности туроператора: предусматривается ответственность в связи с реализацией туристского продукта, а равно вследствие предоставления дополнительных услуг туристу на территории страны его временного пребывания. В то же время полностью отсутствует проработка вопроса об ответственности перед туристом турагента, с которым зачастую и заключается договор, что является несомненным упущением законодателя.

Не предъявляет действующее законодательство и специальных требований к уровню квалификации работников туристических организаций несмотря на то, что, как представляется, зачастую, особенно в случае реализации туристического продукта за пределами РФ, с их стороны необходимо наличие специальных знаний (к примеру, визового и страхового законодательства, иностранного языка принимающей страны и т. д.).

Отдельной проблемой развивающейся туристической отрасли в некоторых современных исследованиях также называется отсутствие единой классификации видов туризма [11, с. 63-72]. Отдельные определения видов туризма закреплены в ФЗ № 132, однако единая их классификация в Законе не приводится. Между тем, на практике данный пробел законодательства проявляется в возникновении значительных сложностей при установлении конкретной деятельности, которую следует считать определённым видом туризма, хотя от этого зависит оценка степени его опасности/безопасности.

Кроме того, вопрос о необходимости закрепления единой системы видов туризма на федеральном законодательном уровне обусловливается сложившейся на сегодняшний день ситуацией, когда регионы принимают собственные нормативные правовые акты, предусматривающие значительные расхождения в определении конкретных видов туризма по сравнению друг с другом. То есть особенности одного и того же вида туризма в разных регионах прописаны по-разному. В то же время именно от нормативного содержания акта, относящего конкретную деятельность к определённому виду туризма, зависит возможность его оценки как потенциально опасного и требующего особого подхода в правовой регламентации [12, с. 14-24].

При этом следует указать, что законодательство, регулирующее туристическую отрасль, должно не просто содержать слаженную систему видов туризма, но и закреплять в отношении потенциально опасных видов детальную регламентацию отношений между туристами, турагентами (туроператорами) и субъектами, обеспечивающими безопасность туристского продукта, поскольку без такового обеспечение безопасности туристической группы в целом и её отдельных участников не представляется возможным. Особенно актуальным данное направление развития туристического законодательства представляется в связи с недавними инцидентами с туристами на Камчатке и трагедиями в альпинистской среде.

Таким образом, принимая во внимание сказанное, можно утверждать, что сложность системы правового регулирования сферы туризма в настоящее время определяется множеством факторов, среди которых комплексность нормативно-правовой базы, международная направленность туристической деятельности, сложная структура договорных связей. В связи с этим в качестве одной из первостепенных задач российской правовой политики в сфере туризма следует считать совершенствование законодательной базы, приведение её к уровню, который отвечал бы требованиям современных реалий, восполнение пробелов правового регулирования, устранение правовых коллизий между общегражданским и специальным законодательством.