К вопросу о формах осуществления власти народа в Российской Федерации (проблемах и перспективах развития института народовластия)

В качестве одной из основ конституционного строя РФ согласно положениям Основного закона страны, принятого на всенародном референдуме в 1993 г., выступает признание народа носителем суверенитета и единственным источником власти, реализуемой им непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. При этом изменение системы управления является динамичным процессом, требующим непрерывного изучения, мониторинга за реальным ее исполнением и определения соответствия тенденциям развития современного российского общества. 

Власть народа можно идентифицировать с помощью нескольких подходов. В частности, в рамках так называемого макроподхода, когда народовластие воспринимается через призму его роли в составе более обширного механизма (демократической системы) и представлено в качестве одного из элементов основ конституционного строя. Так, Носкова Г. Н. подчеркивает, что народовластие выступает интегрирующей основой для развития экономических, социальных, духовных, культурных, идеологических, политических отношений, так как оно способствует удовлетворению потребностей и интересов в различных сферах общества [5, с. 46]. 

В контексте используемого микроподхода народовластие представлено в качестве сложной системы, складывающейся из множества компонентов и динамических связей, возникающих в ходе их взаимодействия. Термин «народовластие» сам по себе делает акцент именно на власти народа. 

Целесообразно отметить и наличие синтетического подхода, который как указывал Зенин С. С. является «подходом, при котором объединяются микро- и макроподходы, и народовластие рассматривается в разрезе системы отношений: влияние внешних условий на формирование внутренней структуры явления. При этом в конституционно-правовом исследовании внешними условиями выступает совокупность установленных в Конституции и реально существующих устоев, определяющих характер общественных отношений в системе «человек – общество – народ – государство» и образующих в своей совокупности систему основ конституционного строя. Народовластие в данном случае определяется в качестве сложной системы правовых норм и отношений, функционирующей в сложившихся условиях конституционно-правового развития общества и государства, целью, которой является выявление воли народа и реализация принадлежащей ему власти» [1, с. 78].

При всем многообразии существующих взглядов, очевидно, что в рамках конституционно-правовой доктрины принцип народовластия остается ключевым элементом демократического строя, независимо от применяемого подхода, характерными чертами которого являются: 

1. Единство власти. Всеобщим источником управления в стране выступает народ, представляющий собой всех граждан государства. В основе единого управления находится суверенная воля народа, согласованные политические и социальные интересы, которые объединяют усилия для реализации общенациональных задач.
2. Верховенство народной власти. Граждане через принятие Основного закона страны закладывают фундамент конституционных связей. В правовом аспекте верховенство народа подчеркивается верховенством закона над прочими актами.
3. Полнота власти народа. Народ непосредственно или через представительные органы осуществляет весь объем принадлежащей ему власти.
4. Неограниченность власти народа. Воля народа распространяется на все области общественной деятельности без каких-либо исключений.
5. Неотчуждаемость власти. Народ не передает своё исключительное право на управление, а осуществляет свои полномочия в разнообразных формах. Узурпация власти, принадлежащей народу, считается преступлением. Следовательно, деятельность государственных органов, которым граждане предоставляют не безусловную власть, а лишь возможность временно осуществлять властные функции в рамках Конституции и законов, находится в полном подчинении народу.
6. Реальное осуществление гражданами политических прав и свобод путем свободного и равноправного участия в управлении делами общества и государства.

Перечисленные характеристики являются специальными для данного понятия, но, несомненно, власть народа также реализуется через общие основы права, включая такие базовые основополагающие правовые принципы, как законность и гласность. 

Анализ концепции народовластия позволяет отметить, что его наиболее всестороннее толкование заключается в понимании его в качестве базового принципа демократического устройства государства, основанного на всецелом признании права народа на верховенство. Народовластие является основной ценностью конституционного устройства РФ, определяющей демократическую природу государства и обеспечивающей реализацию прав и свобод граждан.

Прямая демократия представляет собой форму управления, предполагающую непосредственное участие населения в управлении государством, общественными делами или вопросами местного значения. Яркими историческими примерами этой модели служит демократия Древней Греции и Новгородская республика, в которых жители могли лично участвовать в принятии важнейших решений, определявших государственную и региональную политику. Суть прямой демократии заключается в полном совпадении воли граждан с решениями государственной власти и органов местного самоуправления. Этот принцип предполагает, что население напрямую вовлекается в управленческие процессы на всех уровнях: от государственного (в масштабах всей страны или её субъектов) до общественного (в рамках организаций и объединений), а также муниципального (на уровне местных сообществ).

Приверженцы прямой демократии выделяют её ключевые достоинства, включая расширение возможностей для выражения позиций и запросов граждан в сравнении с представительной демократией; повышение легитимности власти за счёт прямого участия населения; снижение ощущения политического отчуждения среди граждан; стимулирование гражданской активности и ответственности; обеспечение прозрачного контроля над действиями политических институтов и чиновников; предупреждение злоупотреблений со стороны властных структур. Вместе с тем сторонники представительной демократии указывают на уязвимые аспекты прямой демократии, а именно: снижение эффективности решений из-за недостаточной компетентности граждан, отсутствие механизмов контроля и ответственности; возрастание риска установления авторитарных или тоталитарных режимов; низкий уровень вовлечённости населения в решение государственно-значимых и локальных (местных) вопросов.

Высшим непосредственным выражением власти народа, согласно ч. 3 ст. 3 Конституции РФ [3], являются референдум и свободные выборы. Вместе с тем, логично отметить, что отечественные формы непосредственной демократии не ограничиваются исключительно указанными институтами. В частности, есть как инструменты для принятия окончательных решений, обладающих юридической силой, так и каналы выражения позиций, которые носят рекомендательный характер и не накладывают обязательств на государственные институты, должностных лиц или граждан. В связи с чем, выделяются следующие формы прямого народовластия в РФ: референдумы; свободные выборы народных представителей; консультативный референдум; общие собрания (сходы, конференции и т. п.) граждан по месту жительства/ месту работы; осуществление правосудия судами с участием присяжных заседателей; контроль граждан и их объединений за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, депутатов и должностных лиц государственного аппарата; деятельность отдельных групп граждан, объединенных в партии, общественные организации, массовые народные движения и различные формы общественной деятельности (советы, комитеты и др.); митинги, уличные шествия, демонстрации, пикетирование, как выражение активной гражданской позиции и т. п. 

Детальный анализ специфики осуществления власти народа в РФ на современном этапе предполагает обсуждение выявленных моментов дискуссионного характера в контексте реализации народовластия и поиск эффективных инструментов их урегулирования.

Итак, к числу проблемных моментов в анализируемой сфере, на наш взгляд, стоит отнести фактическую невозможность и нетрадиционность в применении народом, как легитимным источником власти в стране права отзыва народных избранников, например депутатов Государственной Думы Российской Федерации (далее – ГД РФ), не оправдавших доверие избирателей. В частности, Нудненко Л. А. отмечает: «гарантии народовластия, ответственности выборных должностных лиц полностью отсутствуют на федеральном уровне. Народ может влиять на персональный состав, содержание деятельности ГД… один раз в год на выборах. Оставшиеся 4 года (сегодня – 5 лет) он безвластен» [6, с. 11]. Даже при грубых нарушениях депутатом ГД РФ своих обязанностей (игнорировании взаимодействия с избирателями, пренебрежении их обращениями, отказе от выполнения предвыборной кампании, принятии решений, продиктованных некомпетентностью/недобросовестностью…, действиях, порочащих статус народного избранника) у граждан практически отсутствует законодательная возможность инициировать его досрочный отзыв. Отсутствие практики института отзыва своих представителей в высшем законодательном органе государственной власти является одним из ключевых недостатков в современном российском конституционном устройстве, что ведет к серьезному искажению доктринальных основ народовластия и представления интересов народа. В качестве эффективного решения данной проблемы можно предложить внедрение механизма отзыва на едином портале государственных и муниципальных услуг, основанного на реализации инициативы по объявлению депутату общественного порицания, выражению недоверия или отзыву и предполагающего сбор определенного количества электронных подписей граждан, проголосовавших «за»/«против» применения тех или иных мер ответственности к депутату в течение установленного периода. Полученные электронные голоса станут основанием для принятия соответствующего решения, а данный алгоритм позволит исключить бюрократические и финансовые расходы, связанные с процедурой отзыва. На наш взгляд, подобная инициатива неизбежно приведёт к улучшению качественного состава депутатского корпуса и повышению эффективности работы системы представительства интересов народа. Кроме того, тщательно продуманный и безупречно реализуемый формат отзыва позволит гражданам использовать законный и легитимный метод влияния, вместо того чтобы выражать свое недовольство незаконными или нецивилизованными способами. 

К числу ещё одной из проблем в обозначенном направлении стоит отнести возможное искажение реального волеизъявления граждан на выборах. Например, введение 5% электорального барьера приводит к возникновению «пропавших голосов» и снижает пропорциональность представительства в парламенте. На наш взгляд, наличие барьера, ограничивающего волю народа при выборе депутатов, может повлиять на распределение политических сил в законодательном органе государства, может скорректировать изменение направления социально-экономического развития страны в результате принятия федерального законодательства. Отсутствие электорального барьера будет исключать перераспределение мандатов между партиями, преодолевшими процентный порог, а, следовательно, возникнет необходимость нахождения компромисса между всеми фракциями ГД РФ, учитывая интересы различных слоёв населения и исключая доминирование отдельных политических партий в законодательном процессе.

Ограничение законодателем механизмов непосредственной демократии, реализуемых на муниципальном уровне, также можно рассматривать в качестве проблемы реализации власти народа. Так, Казанцев К. И. и Румянцева А. Е. указывают: «при переходе от модели избираемой к модели назначаемой главы муниципального образования в первую очередь ожидалось повышение уровня эффективности, рост качества управления муниципальным образованием в связи с большей подготовленностью назначаемых глав к решению сложных управленческих задач. Как показывают результаты исследования, в показателях, которые могут характеризовать эффективность управления экономикой муниципалитета, не наблюдается статистически значимой позитивной динамики. В рамках исследования не удалось найти подтверждений того, что назначаемые главы являются более эффективными управленцами, чем избираемые» [2, с. 26-29]. Подчеркнем, что указанные изменения не встречают сопротивления со стороны федерального органа конституционного контроля. По мнению Конституционного Суда РФ, в рамках конституционного регулирования требование к формированию на выборной основе предусмотрено лишь в отношении Президента РФ и ГД РФ. Остальные органы могут формироваться в ином порядке, а соответствующие положения текущего законодательства могут трансформироваться. Вместе с тем, отметим, что многие жители выражают недовольство по отношению к данным изменениям, подавляющее большинство россиян считают необходимым возвращение системы прямых выборов глав муниципалитетов [4]. Полагаем, что переход от прямого выбора представителей, действующих «в интересах народа», к системам, где представители не имеют официального мандата от граждан, не только ограничивает конституционные права людей на участие в выборах, но и подвергает сомнению легитимность властных структур.

Анализируя практику проведения референдумов в РФ, стоит признать, что данная форма прямого народовластия является редко используемой. Федеральным конституционным законом «О референдуме в Российской Федерации» [8] референдум установлен как факультативный, а не обязательный институт, не предусмотрена обязательность его проведения по определенному кругу вопросов. Законодательство ограничивается перечислением вопросов, исключённых из повестки референдумов, но не закрепляет конкретных сфер ответственности, остающихся под прямым контролем граждан. В результате государственные институты фактически монополизируют право принимать решения по всем аспектам общественной жизни, исключая граждан из процесса формирования государственной политики. Критикуются также и необоснованные ограничения проведения референдума. Отметим, что, согласно текущему законодательству, инициатива проведения референдума принадлежит, прежде всего, гражданам РФ, однако, из-за чрезмерной сложности установленных правил, граждане фактически не имеют возможности ее реализовать на практике. Более того, обращают на себя пристальное внимание и ограничения по вынесению на референдум отдельных вопросов, напрямую связанных с оценкой деятельности отдельных государственных представителей. Тем самым российский народ фактически лишается возможности выразить свое недоверие, а подобные ограничения, не соответствуют конституционной модели демократии и умаляют правомочия российского народа. 

На основании вышеизложенного, представляется возможным сформулировать отдельные предложения в части выявленных дискуссионных аспектов текущего законодательства и практики его применении. Итак, полагаем целесообразным предложить следующие законодательные корректировки: упростить механизм инициирования референдума гражданами (например, сократив количество необходимых для этого подписей); исключить необоснованные ограничения из законодательного перечня вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум; ввести обязательство регулярного проведения референдумов по важным вопросам, таким как доверие к Президенту РФ, ГД РФ; установить список ключевых вопросов, которые должны быть подтверждены на референдуме, включая важные реформы в сферах пенсионного обеспечения, здравоохранения, образования и пр.

Выявленные и обозначенные проблемные моменты в сфере осуществления власти народа в РФ демонстрируют отдельные недостатки в устройстве политической системе российского государства, однако потенциально возможные пути решения проблем народовластия в полной мере соответствуют основам конституционного строя РФ о народовластии, являясь их логичным развитием и конкретизацией. Внедряемые коррективы, поправки и изменения в исследуемой сфере отношений должны быть проведены в рамках системного и взвешенного подхода, учитывающего современные социально-экономические и политические реалии, демонстрируя целостность и последовательность в принятии решений, направленных на оптимизацию ключевых принципов управления государством. В завершение настоящего исследования, приведем высказывание Президента РФ Путина В. В. на форуме «Сильные идеи для нового времени», состоявшемся в 2022 г., на котором было отмечено «убежден, чтобы быть сильными, независимыми, конкурентоспособными, нам нужно совершенствовать, делать более справедливыми и открытыми механизмы участия граждан в жизни страны, в том числе и механизмы народовластия, прямой демократии, участия людей в решении важнейших для общества и для граждан проблем» [7].