Правовое регулирование приватизации государственного и муниципального имущества по законодательству Российской Федерации

Цель научной статьи заключается в анализе правового регулирования процесса приватизации государственных и муниципальных активов, выявлении особенностей и проблем современного российского законодательства в данной сфере, а также формулировании предложений по совершенствованию правовых норм.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

• изучение истории формирования института приватизации в Российской Федерации, выявление основных этапов и тенденций изменения законодательства;
• анализ действующего федерального законодательства, регулирующего приватизацию государственного и муниципального имущества;
• выявление специфики методов приватизации, применяемых в России;
• определение существующих проблем и противоречий в действующем законодательстве, затрудняющих реализацию целей приватизации.

В Российской Федерации приватизация представляет собой процесс передачи активов, принадлежащих государству и муниципалитетам, в частное владение. Идея о возможности приватизации в Советском Союзе была выдвинута и активно обсуждалась в период Перестройки. Именно тогда начался процесс, получивший название «ползучей приватизации», заключавшийся в постепенном переходе госсобственности к организациям с участием негосударственного капитала.

Одним из ключевых моментов в истории российской приватизации стало принятие 3 июля 1991 года закона «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР». В данном законе были четко определены обязанности, права и сферы ответственности государственных органов, которым было поручено проведение приватизации. Также закон устанавливал порядок и методы осуществления передачи собственности [5, с. 15-16].

Важным этапом стал указ президента РФ Б. Н. Ельцина от 29 января 1992 года «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий». Этот указ ввёл в действие ряд законодательных актов, регламентировавших процесс перехода госсобственности в частные руки.

Первый этап приватизации, охватывавший период с 1992 по 1994 год, включал в себя продажу небольших предприятий (с численностью сотрудников до 200 человек) через аукционы, преобразование средних и крупных государственных предприятий в акционерные общества и предоставление населению ваучеров, которые можно было обменять на акции приватизируемых предприятий.

В 1995 году государство провело «залоговые аукционы», в ходе которых частные финансовые организации предоставляли кредиты государству под залог принадлежащих государству пакетов акций крупных компаний, занятых в добывающей отрасли, таких как «Норникель».

К 1996 году доля государственного сектора в ВВП России составляла 23%. К 1998 году было приватизировано 127 тысяч предприятий.

Приватизация продолжалась и в дальнейшем, преследуя цели пополнения бюджета и децентрализации управления естественными монополиями. С 2002 года началась приватизация земель сельскохозяйственного назначения.

В XXI веке некоторые случаи приватизации были признаны незаконными (например, дело «Башнефти»), проводилась реприватизация и расширение госсектора другими способами.

В 2024 году приватизация принесла в бюджет 130 млрд рублей, программа будет продолжена и в 2025 году.

В Российской Федерации, согласно статье 130 Конституции, муниципальная собственность представляет собой отдельную форму владения. Она включает в себя ресурсы местного бюджета, внебюджетные фонды, активы органов местного самоуправления, земельные участки и другие природные ресурсы, относящиеся к муниципальной собственности, а также иные виды имущества (пункт 1 статьи 29 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

В соответствии с пунктом 1 статьи 61 вышеуказанного закона, субъекты РФ должны передавать в муниципальную собственность объекты, необходимые для решения вопросов, имеющих местное значение. Это осуществляется в соответствии с распределением полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, а также между различными муниципальными образованиями.

Законодательство уделяет значительное внимание приватизации как инструменту решения вопросов как федерального, так и местного масштаба. Под приватизацией государственного и муниципального имущества в РФ подразумевается передача за плату имущества, принадлежащего Российской Федерации, субъектам РФ или муниципальным образованиям, в собственность физических или юридических лиц.

Данное толкование соотносится с содержанием статьи 217 Гражданского кодекса РФ [1], где указано, что государственное или муниципальное имущество может быть отчуждено в пользу граждан и организаций в соответствии с законодательством о приватизации. Закон о приватизации детализирует положения ГК РФ, однако в регулировании приватизационных отношений приоритет остается за специальными нормами.

В статье 217 ГК РФ, посвященной приватизации, она не указана как основание для возникновения или прекращения права собственности. Это связано с тем, что приватизация представляет собой процедуру прекращения права собственности государства или муниципалитета и одновременного возникновения частной собственности у физических и юридических лиц.

Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» определяет следующие этапы приватизационного процесса:

1. Разработка планов приватизации;
2. Принятие решения о приватизации конкретного объекта уполномоченным органом власти;
3. Подготовка и утверждение плана проведения приватизации;
4. Осуществление приватизации;
5. Оформление договора с покупателем приватизированного имущества.

Согласно статье 153 ГК РФ, сделкой признаются действия, направленные на возникновение, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. Д. В. Пятков полагает, что решения об утверждении условий приватизации также можно считать сделками, в частности, односторонними, поскольку они исходят от компетентных государственных (муниципальных) органов и устанавливают определенное правовое положение [7, с. 22-23].

Согласно статье 13 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», существуют следующие способы приватизации:

• преобразование унитарного предприятия в акционерное общество;
• преобразование унитарного предприятия в общество с ограниченной ответственностью;
• продажа государственного или муниципального имущества на аукционе. Победителем становится тот, кто предложил наиболее высокую цену;
• продажа акций акционерных обществ на специализированном аукционе. Участники подают заявки посредством заполнения специальных бланков, которые подтверждают их намерение заключить договор о покупке акций;
• продажа государственного или муниципального имущества на конкурсе;
• продажа за пределами территории РФ, находящихся в государственной собственности акций акционерных обществ;
• продажа государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения. Применяется, если аукцион по продаже имущества признан несостоявшимся;
• продажа государственного или муниципального имущества по минимально допустимой цене;
• внесение государственного или муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ;
• продажа акций акционерных обществ по результатам доверительного управления.

Нормативные акты определяют правила реализации каждого способа перевода собственности из государственной в частную.

Федеральный закон № 159-ФЗ от 22.07.2008 [3], касающийся особенностей отчуждения недвижимости, находящейся в госсобственности субъектов РФ или в муниципальной собственности, и арендованной малым и средним бизнесом, вводит новый, ранее не существовавший в законодательстве, метод приватизации государственного и муниципального имущества. Предприниматели могут выкупить арендуемые объекты недвижимости, находящиеся в государственной собственности субъекта РФ или в муниципальной собственности, при одновременном соблюдении ряда условий:

1. На момент подачи заявления, арендуемое имущество находится в их непрерывном пользовании не менее двух лет на основании договора или договоров аренды;
2. На день оформления договора купли-продажи, либо (в определенных случаях) на день подачи заявления, отсутствует задолженность по арендной плате, неустойкам (штрафам, пеням);
3. Арендуемое имущество не входит в перечень государственного или муниципального имущества, предназначенного для передачи в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства, утвержденный в соответствии с Федеральным законом № 209-ФЗ от 24 июля 2007 года [4], за исключением предусмотренных законом случаев;
4. На момент заключения сделки купли-продажи информация о субъекте малого и среднего предпринимательства не исключена из единого реестра.

Законодатель определяет совокупность прав, предоставляемых малому и среднему бизнесу, как преимущественное право приобретения арендуемого имущества. Термин «преимущественное право покупки» применяется, когда владелец намерен продать имущество, но третье лицо, не участвовавшее в сделках по отчуждению, имеет право остановить продажу, купив имущество на тех же условиях, на которых владелец собирался продать его первоначальному покупателю.

Важно выделить два ключевых аспекта:

1. Реализация преимущественного права выкупа происходит по идентичным условиям, которые первоначально предлагались владельцем имущества.
2. Субъект, обладающий преимущественным правом, фактически блокирует сделку, тем самым противопоставляя себя другому потенциальному покупателю, также имеющему аналогичное право.

Управление государственной и муниципальной собственностью охватывает широкий спектр вопросов, касающихся формирования, защиты прав и использования имущества, принадлежащего государству и муниципалитетам. Задачи, стоящие перед Российской Федерацией, особенно в управленческой и экономической сферах, требуют существенного повышения эффективности управления государственной и муниципальной собственностью, включая процессы ее приватизации.

В частности, государственная программа Российской Федерации «Управление федеральным имуществом», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации № 327 от 15 апреля 2014 года, определяет следующие основные цели:

• Формирование благоприятных условий для эффективного управления федеральным имуществом, необходимым для выполнения государственных функций, а также отчуждение федерального имущества, представляющего интерес для коммерческого использования.
• Оптимизация структуры федерального имущества за счет уменьшения доли государства в экономике и оптимизации сети федеральных организаций, функционирующих в конкурентных секторах.
• Повышение результативности продажи акций крупных компаний с государственным участием для привлечения инвестиций, развития фондового рынка и модернизации экономики.

Управление государственной и муниципальной собственностью, отражая публичный характер, неразрывно связано с формированием и осуществлением управляющих воздействий. Оно является не только важным экономическим фактором функционирования государственной и муниципальной власти, но и составляет основу для развития и процветания страны.