Дебюрократизация права в контексте нормотворчества (на примере Республики Беларусь)

Проблема бюрократизации в публичной деятельности государства всегда отличалась особой актуальностью. Это связано с тем, что отсутствие борьбы с излишним бюрократизмом, игнорирование объективной необходимости в оптимизации отдельных сфер государственного строительства, в том числе и нормотворчества, нормативного регулирования, препятствует эффективной работе государственных институтов.

Исследователями отмечается, что бюрократизация является, в том числе и фактором избыточного правового регулирования общественных отношений [4, с. 52].

Кроме того, следствием излишней бюрократии являются так называемые «административные барьеры», т. е. необоснованные, не отвечающие запросам времени препятствия при осуществлении деятельности [5, с. 167-169].

В Республике Беларусь проблемам дебюрократизации на всех уровнях Главой государства уделяется особое внимание.

Так, Президент Республики Беларусь – А. Г. Лукашенко отмечал, что «мы должны идти к дебюрократизации всех систем, схем, которые действуют в стране. Это главное» [7].

В этой связи с изложенным представляется актуальным рассмотрение опыта в сфере дебюрократизации права в Республике Беларусь.

Для начала отметим, что бюрократия понимается в двух аспектах [3, с. 102-103]:

Так, в первом смысле она отражает специфическую систему организации власти, опирающуюся на высокую квалификацию, специальные знания и умения реализующих ее лиц, а также на особую систематику формальных процедур и функциональных отношений. При этом в качестве главных факторов функционирования бюрократии следует рассматривать: компетентность, эффективность, неукоснительное следование инструкциям.

Во втором смысле бюрократия трактуется в качестве специфической властной формы, соответствующих методов и технологий ее реализации, а также системы отношений, направленных на удержание власти за счет применения доступных ресурсов и средств.

Автором подчеркивается, что данный процесс может развиваться в двух режимах: «нормальном» и «дисфункциональном». В нормальном режиме бюрократия реализует национальные интересы, но в «дисфункциональном» режиме при этом реализуются, по мнению автора, интересы узкой группы. Данные особенности бюрократизации позволяют говорить о ее способности не только осуществлять функции нужные государству и обществу, но и тормозить развитие многих общественных отношений.

Как отмечает автор, «дисфункциональная бюрократия» может вести к искажению режима законности и правопорядка, способствует развитию неправового пространства, блокирует развитие институтов гражданского общества и социально-правового контроля за функционированием механизма государства.

На наш взгляд, именно «дисфункциональный» режим бюрократии и представляет собой бюрократизацию в рассматриваемом контексте.

Кроме того, «бюрократизацию» можно использовать как характеристику необоснованной формализации процедурных, процессуальных и материально-правовых предписаний.

На наш взгляд, справедливо отмечается также и то, что современное конструирование закона через его чрезмерное усложнение в содержательном смысле, свойственное бюрократизации права, способно причинить серьезный вред государству и обществу [2, с. 66].

Заметим, что в Республике Беларусь предпринимаются значительные меры по дебюрократизации права. Одним из поворотных моментов в сфере совершенствования системы правотворчества и, как следствие, дебюрократизации права в стране, стала масштабная ревизия нормативных правовых актов, проведенная по поручению Президента Республики Беларусь. По словам Президента, целью ревизии явилось сокращение правового массива, устранение противоречий в правовом регулировании, выявление подзаконных актов, не соответствующих Конституции, законам и указам Президента. Президентом поддержано также и привлечение к ревизии граждан, с целью учета соответствующего опыта правоприменения [6].

По итогам данной ревизии было подготовлено постановление, которым признаются утратившими силу 1,5 тыс. нормативно-правовых актов. Кроме того, с целью повышения эффективности нормотворческого процесса Главой государства поддержано внедрение Автоматизированной информационной системы «Нормотворчество», в рамках которой планируется также и использование технологий искусственного интеллекта [8].

Еще одним значимым результатом ревизии стало внесение изменений в Закон Республики Беларусь от 17 июля 2018 г. № 130-З «О нормативных правовых актах».

Согласно проекту Закона, принятому Палатой представителей Республики Беларусь в первом чтении, в целях выявления нормативных правовых актов, которые устарели или фактически утратили силу, нуждаются в приведении в соответствие с актами большей юридической силы и взаимосогласовании между собой, содержат излишние требования, часто корректируются, проводится обязательная инвентаризация законодательства в следующем порядке [1]:

Национальным центром законодательства и правовой информации не реже одного раза в пять лет:

• совместно с палатами Национального собрания Республики Беларусь, другими заинтересованными государственными органами и иными организациями – в отношении законов;
• совместно с заинтересованными государственными органами и иными организациями – в отношении иных законодательных актов;
• Правительством Республики Беларусь, областными и Минским городским Советами депутатов, областными и Минским городским исполнительными комитетами, местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами базового территориального уровня – не реже одного раза в три года соответственно в отношении постановлений Совета Министров Республики Беларусь, решений местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов;
• иными нормотворческими органами – ежегодно в отношении принятых (изданных) ими нормативных правовых актов.

Кроме того, закрепляется и «пакетный» механизм в нормотворчестве. Так, устанавливается, что Совет Министров Республики Беларусь, иные государственные органы (организации), в том числе подчиненные (подотчетные) Президенту Республики Беларусь, обеспечивают подготовку включенных в пакет проектов нормативных правовых актов, конкретизирующих или направленных на реализацию законодательного акта, до внесения проекта этого законодательного акта в нормотворческий орган (должностному лицу).

В случае доработки проекта законодательного акта при его рассмотрении нормотворческим органом (должностным лицом) указанные субъекты, обеспечивают доработку включенных в пакет проектов нормативных правовых актов, конкретизирующих или направленных на реализацию законодательного акта.

На наш взгляд, такой механизм также способствует дебюрократизации права, поскольку он позволяет избежать волокиты и затягивания принятия подзаконных актов, что в свою очередь обеспечивает полноту правового регулирования соответствующих правоотношений, а также позволяет рассматривать указанные нормативные правовые акты в комплексе, что способствует раннему выявлению и устранению соответствующих противоречий, неясностей и т. п.

Таким образом мы можем заключить, что бюрократия в ее негативном проявлении представляет собой достаточно серьезное препятствие для качественного нормотворческого процесса. Она может приводить, в том числе и к неясности нормативных правовых актов, чрезмерному регулированию тех или иных общественных отношений, необоснованному разрастанию нормативно-правового массива.

Исходя из этого меры, принимаемые в Республике Беларусь в целях дебюрократизации нормотворчества, такие как внедрение автоматизированных информационных систем с элементами искусственного интеллекта, проведение ревизии законодательства и инвентаризаций нормативных правовых актов на постоянной основе, представляются весьма современными и эффективными на текущем этапе.

Вместе с тем представляется допустимым расширение использования технологий искусственного интеллекта в нормотворческом процессе с целью еще большего предупреждения бюрократизации права в долгосрочной перспективе.