Международный опыт совершенствования управления муниципальной собственностью: возможности применения в российских условиях

Эффективное управление муниципальной собственностью является одной из центральных задач современного местного самоуправления, поскольку именно имущественный комплекс муниципалитета формирует материальную основу оказания публичных услуг, реализации инвестиционных проектов и обеспечения финансовой устойчивости территорий. Несмотря на «множество факторов, обусловливающих различия в построении моделей местного самоуправления (политический режим, национальные традиции, государственное устройство, административно-территориальное деление и т. д.), оно является неотъемлемым атрибутом любого современного демократического общества, причем система управления муниципальной собственностью в значительной степени зависит от существующей в стране модели организации власти на муниципальном уровне» [1].

В условиях ограниченности бюджетных ресурсов и роста требований к качеству городской среды органы местного самоуправления во многих странах пересматривают традиционные подходы к распоряжению муниципальными активами, переходя от административного учета имущества к стратегическому управлению активами. Международный опыт показывает, что муниципальная собственность рассматривается не как пассивный объект владения, а как активный экономический ресурс, способный генерировать доход, стимулировать развитие территории и обеспечивать долгосрочные социальные эффекты [2].

В странах с развитой системой местного самоуправления базовым элементом реформ управления муниципальной собственностью стало создание комплексных и достоверных реестров активов. Такие реестры включают сведения о правовом статусе имущества, его техническом состоянии, функциональном назначении, экономической эффективности и ограничениях использования. Практика Всемирного банка и ООН-Хабитат показывает, что отсутствие полной и актуальной информации о составе муниципального имущества является одним из ключевых барьеров для принятия обоснованных управленческих решений [4]. В большинстве муниципалитетов стран ОЭСР инвентаризация имущества интегрирована с кадастровыми и геоинформационными системами, что позволяет не только учитывать активы, но и анализировать их пространственное распределение, инвестиционный потенциал и взаимосвязь с градостроительными решениями.

На следующем этапе реформирования широко применяется концепция стратегического управления муниципальными активами, предполагающая портфельный подход к имуществу. В рамках данного подхода муниципальные активы классифицируются по степени их социальной значимости, доходности и перспектив развития, после чего принимаются решения о сохранении, модернизации, передаче в аренду, вовлечении в проекты государственно-частного партнерства либо отчуждении. Как отмечается в докладах Всемирного банка, стратегическое управление активами позволяет муниципалитетам снизить неэффективные расходы на содержание имущества, повысить прозрачность имущественных операций и обеспечить увязку инвестиционных решений с бюджетным планированием [2].

Существенное место в международной практике занимает использование финансовых инструментов, направленных на извлечение прироста стоимости земли, возникающего в результате публичных инвестиций и изменений градостроительного регулирования. В странах ОЭСР применяются различные формы land-value capture, включая инфраструктурные сборы, специальные налоги, участие муниципалитетов в доходах от девелоперских проектов и продажу прав застройки. Эти механизмы позволяют перераспределять часть выгод от развития территории в пользу местных бюджетов и направлять средства на финансирование инфраструктурных проектов [3]. При этом ключевым условием их эффективности является наличие прозрачных правил и устойчивых институтов, обеспечивающих баланс интересов муниципалитета, бизнеса и населения.

Важным направлением совершенствования управления муниципальной собственностью за рубежом является коммерциализация части имущественного комплекса и внедрение элементов корпоративного управления. Муниципальные компании и специализированные агентства по управлению имуществом позволяют отделить хозяйственные функции от политических решений, повысить профессиональный уровень управления и внедрить стандарты финансовой отчетности. Международные организации подчеркивают, что такие структуры должны функционировать в условиях строгой подотчетности и публичного контроля, чтобы избежать утраты общественного характера муниципальной собственности [2].

Отдельного внимания заслуживает роль цифровизации и открытости в системе управления муниципальными активами. Электронные реестры, онлайн-аукционы, публикация данных о муниципальном имуществе и результатах сделок существенно снижают коррупционные риски и повышают доверие населения. По данным ОЭСР, цифровые инструменты управления недвижимостью и землей способствуют росту инвестиционной привлекательности муниципалитетов и упрощают доступ бизнеса к информации о доступных активах [3].

Возможности применения международного опыта в российских условиях во многом определяются спецификой правового регулирования публичной собственности и организацией местного самоуправления. С одной стороны, в Российской Федерации создана развитая система государственного кадастрового учета и регистрации прав, что формирует технологическую основу для внедрения комплексных реестров муниципальных активов. С другой стороны, сохраняются проблемы фрагментарности нормативного регулирования, ограниченной финансовой самостоятельности муниципалитетов и высокой политической чувствительности решений о распоряжении имуществом. Кроме того, недостаток квалифицированных кадров в сфере управления активами и слабая институционализация стратегического планирования затрудняют переход к портфельному управлению муниципальной собственностью.

В то же время анализ международного опыта позволяет сделать вывод о принципиальной реализуемости адаптации зарубежных подходов в российских муниципалитетах при условии поэтапного внедрения реформ. В первую очередь целесообразно сосредоточиться на повышении качества учета и прозрачности управления муниципальным имуществом, разработке среднесрочных стратегий управления активами и увязке имущественных решений с программами социально-экономического развития территорий. В перспективе возможно постепенное внедрение инструментов извлечения прироста стоимости земли и расширение практики государственно-частного партнерства, что позволит укрепить доходную базу местных бюджетов без увеличения налоговой нагрузки на население.

Таким образом, международный опыт свидетельствует о том, что эффективное управление муниципальной собственностью является не вспомогательной, а системообразующей функцией местного самоуправления. Переход к стратегическому, прозрачному и экономически обоснованному управлению муниципальными активами способен стать важным фактором повышения устойчивости российских муниципальных образований и качества жизни на местном уровне.

Нам представляется, что анализ международного опыта управления муниципальной собственностью позволяет рассматривать данный институт не только как элемент имущественных отношений, но и как один из ключевых механизмов территориального развития и обеспечения финансовой устойчивости местного самоуправления. По нашему мнению, основным содержательным результатом зарубежных реформ в этой сфере является переход от формально-правового и учетного подхода к стратегическому управлению муниципальными активами, основанному на экономической оценке, портфельной логике и долгосрочном планировании. Муниципальная собственность в современных моделях рассматривается как совокупность активов с различной социальной и экономической функцией, что позволяет органам местного самоуправления более гибко сочетать общественные интересы и задачи развития территории.

Следует полагать, что ключевым фактором эффективности управления муниципальной собственностью в зарубежных странах является институционализация процессов принятия решений, выражающаяся в наличии единых реестров имущества, прозрачных процедур распоряжения активами и устойчивых механизмов публичного контроля. По нашему мнению, именно недостаточная системность и фрагментарность управления муниципальным имуществом остаются одной из главных проблем российской практики, несмотря на формальное наличие правовых инструментов учета и регистрации собственности. В этой связи нам представляется оправданным вывод о том, что заимствование международного опыта должно начинаться не с механического внедрения отдельных финансовых или цифровых инструментов, а с формирования целостной модели стратегического управления муниципальными активами.

По нашему мнению, особый интерес для российских условий представляет практика портфельного управления муниципальной собственностью, при которой активы дифференцируются по целям использования и уровню экономической отдачи. Такой подход позволяет избежать крайностей, связанных либо с безусловным сохранением экономически неэффективных объектов, либо с их отчуждением без учета долгосрочных социальных последствий. Нам представляется, что именно баланс между социальной функцией муниципальной собственности и ее экономическим потенциалом должен стать основополагающим принципом реформирования имущественной политики на муниципальном уровне.

Следует также отметить, что международный опыт использования механизмов извлечения прироста стоимости земли и государственно-частного партнерства может быть адаптирован в российских условиях лишь при наличии четких правовых гарантий, прозрачности процедур и доверия со стороны населения. По нашему мнению, без развития публичной коммуникации и объяснения социально-экономических эффектов таких решений любые попытки коммерциализации муниципального имущества будут восприниматься как угроза публичным интересам, что существенно снижает их практическую реализуемость. В этом контексте нам представляется важным рассматривать цифровизацию управления муниципальной собственностью не только как технический инструмент, но и как средство повышения открытости и подотчетности органов местного самоуправления.

В целом, по нашему мнению, возможности применения международного опыта управления муниципальной собственностью в Российской Федерации существуют и являются достаточно значительными, однако их реализация требует поэтапного и институционально выверенного подхода. Нам представляется, что приоритетными направлениями должны стать повышение качества учета и анализа муниципальных активов, внедрение стратегического планирования в сфере имущественных отношений, а также формирование профессиональных управленческих компетенций на муниципальном уровне. Реализация данных направлений, на наш взгляд, способна превратить муниципальную собственность из формального элемента публичного сектора в действенный инструмент социально-экономического развития территорий и повышения качества жизни населения.