Совершенствование деятельности органов государственной власти по развитию сельского хозяйства

Государственная поддержка аграрного сектора в России за последние годы превратилась из вспомогательного инструмента в один из ключевых факторов устойчивости сельского хозяйства и продовольственной безопасности страны. При сравнительно небольшой доле сельского хозяйства в валовой добавленной стоимости экономики (около 4-5% по данным за 2023 год), на отрасль приходится свыше триллиона рублей инвестиций в год и значительная часть экспортной выручки несырьевого характера.

Сложившаяся система государственной поддержки опирается на комбинацию бюджетных субсидий, инструментов льготного кредитования и специальных налоговых режимов. Эти элементы формально закреплены в Налоговом кодексе РФ, Федеральном законе от 29.12.2006 № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», паспорте государственной программы «Развитие сельского хозяйства…», а также в подзаконных актах Правительства РФ и отраслевых приказах Минсельхоза России. Вопрос заключается уже не в том, нужна ли поддержка как таковая, а в том, насколько рационально выстроены её механизмы, насколько прозрачно и адресно расходуются средства и каково соотношение между объёмами помощи и достижением целевых эффектов – ростом производительности, расширением инвестиционной активности, снижением рисков для сельхозтоваропроизводителей.

Актуальность переосмысления архитектуры поддержки усиливается ростом бюджетных расходов на АПК, волатильностью цен на продовольствие и ужесточением климатических и финансовых ограничений. 

В 2024 году на три основные госпрограммы, связанные с агропромышленным комплексом, было направлено 665 млрд руб. против 540 млрд руб. годом ранее; из них 530 млрд руб. пришлось на базовую госпрограмму АПК, 95 млрд руб. – на комплексное развитие сельских территорий, 39,2 млрд руб. – на вовлечение земель в оборот и мелиорацию. Такой масштаб публичных ресурсов требует детального анализа того, насколько эффективно функционируют ключевые каналы поддержки: субсидии, льготные кредиты и налоговые преференции [15].

Бюджетные субсидии остаются наиболее прямой формой государственной поддержки аграрного сектора. Они регламентируются положениями Федерального закона № 264-ФЗ, Бюджетного кодекса РФ, постановлениями Правительства РФ о госпрограмме развития сельского хозяйства и программой комплексного развития сельских территорий. Субсидии направляются на частичное возмещение процентной ставки по кредитам, поддержку доходов производителей отдельных видов продукции, модернизацию материально-технической базы, развитие мелиорации, племенное дело и ряд иных направлений [1].

Публичные данные показывают устойчивый рост совокупного объёма бюджетной поддержки. В 2019–2025 гг. общий объём средств федерального бюджета, запланированный на реализацию обновлённой госпрограммы, превышает 2,33 трлн руб. Только в 2024 году на три ключевые программы АПК – собственно госпрограмму, комплексное развитие сельских территорий и вовлечение земель в оборот – было направлено 665 млрд руб., что стало рекордным значением за период действия программы; для сравнения, в 2023 году аналогичный показатель составлял 540 млрд руб. Структура субсидирования за последние годы смещается в сторону поддержки инвестиционных проектов, мелиорации и инфраструктуры, при этом сохраняется блок «операционных» субсидий, связанных с возмещением части затрат на производство конкретных видов продукции, страхование рисков и приобретение средств производства. Такая конфигурация отвечает задаче одновременно сглаживать текущие колебания доходов сельхозпроизводителей и обеспечивать инвестиционный характер роста.

В национальном докладе о реализации госпрограммы за 2023 год подчёркивается, что кассовое исполнение программы достигло примерно 99%, а ключевые целевые индикаторы развития отрасли (уровень зарплат, объём экспорта, индекс производства) были в целом достигнуты. Параллельно отчёты Счётной палаты и региональных контрольно-счётных органов фиксируют неоднородность территориального распределения средств, сложности с доведением субсидий до небольших хозяйств и случаи, когда построенная за счёт бюджета инфраструктура не используется в полной мере [2]. 

Проблема заключается в том, что сама по себе величина субсидий не гарантирует устойчивого эффекта. Присутствуют риски «залива» отдельных сегментов отрасли ресурсами без достаточного анализа отдачи, а также риски институциональной ловушки, когда хозяйства ориентируются на получение бюджетной поддержки, а не на повышение собственной конкурентоспособности. Этим объясняется усиливающийся интерес к внедрению более жёстких требований к результатам проектов, финансируемых из бюджета, и к системам оценки фактического воздействия субсидий на показатели эффективности АПК.

Льготное кредитование постепенно превратилось в центральный канал государственной поддержки. Нормативная основа механизма закреплена в Федеральном законе № 264-ФЗ, постановлениях Правительства РФ о правилах предоставления субсидий банкам и в соответствующих приказах Минсельхоза России, определяющих перечень уполномоченных кредитных организаций и условия участия сельхозтоваропроизводителей. По итогам 2023 года банки заключили договоры льготного кредитования сельского хозяйства на сумму свыше 1,3 трлн руб.; речь идёт как о краткосрочных, так и об инвестиционных кредитах со ставкой до 5%. Для компенсации процентной ставки аграриям государство субсидирует часть расходов банков. Только на новые льготные кредиты в 2024 году было направлено около 21 млрд руб. субсидий, из которых 17,5 млрд руб. приходилось на краткосрочные кредиты, а 3,9 млрд руб. – на инвестиционные. С учётом уже существующего портфеля общий объём господдержки льготного кредитования в 2024 году достиг примерно 330 млрд руб., причём власти заявили о сохранении сопоставимого уровня помощи и в 2025 году [6].

Механизм льготного кредитования активно разворачивается и на региональном уровне. Например, в Республике Карелия общая сумма краткосрочных и инвестиционных кредитов, выданных агропромышленному комплексу по льготной ставке в 2024 году, составила 3,4 млрд руб., что соответствует уровню предыдущего года; при этом заёмщиками выступили как крупные агрохолдинги, так и фермерские хозяйства. Подобные примеры демонстрируют, что льготные кредиты становятся стандартным элементом финансовой модели для предприятий АПК.

С точки зрения экономических эффектов льготное кредитование создаёт важный канал быстрого доступа к оборотному капиталу и инвестиционным ресурсам. В условиях высокой ключевой ставки и общей дороговизны кредитов именно субсидируемые займы позволяют реализовывать проекты модернизации техники, строительства животноводческих комплексов, логистических и перерабатывающих мощностей. По данным аналитических материалов, в рамках механизма льготных кредитов в отдельные годы привлекается до 2,2 трлн руб. совокупного кредитного ресурса в АПК, что существенно превышает объём прямых бюджетных субсидий. 

При этом выявляется ряд рисков. Наблюдается концентрация льготных кредитов в сегменте крупных предприятий, обладающих лучшей кредитной историей и устойчивым залоговым обеспечением, тогда как малые формы хозяйствования сталкиваются с ограниченным доступом к программе. Сложность процедур отбора проектов, требования к финансовой отчётности и залогам, а также территориальная концентрация банков-участников снижают реальную доступность инструмента для семейных ферм и малых кооперативов. В результате часть сельхозпроизводителей продолжает работать в режиме хронического недоинвестирования, несмотря на общую макростатистику роста льготного кредитования [3].

Значительная зависимость отрасли от субсидируемых кредитов порождает чувствительность к изменениям бюджетной и денежно-кредитной политики. Любое сокращение лимитов, повышение реальной ставки или изменение правил отбора проектов способно вызвать эффект «перекредитованности» и затормозить инвестиционную активность [11]. 

Налоговые преференции являются менее заметным, но не менее значимым элементом государственной поддержки сельского хозяйства. Основные стимулы закреплены в Налоговом кодексе РФ и складываются из специального налогового режима (единый сельскохозяйственный налог – ЕСХН), пониженных ставок отдельных налогов и особенностей применения НДС к сельхозпродукции.

Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (глава 26.1 НК РФ) предусматривает возможность перехода на ЕСХН при условии, что не менее 70% доходов налогоплательщика формируется от реализации сельхозпродукции. Объект налогообложения – доходы, уменьшенные на величину расходов, а ставка налога составляет 6%; региональные органы власти не вправе изменять эту ставку или ограничивать действие режима. Плательщики ЕСХН освобождаются от налога на прибыль (для организаций) и НДФЛ по предпринимательским доходам (для ИП), а также частично от налога на имущество и транспортного налога, что в совокупности ощутимо снижает налоговую нагрузку [5]. 

Дополнительное значение имеет комплекс льгот по налогу на прибыль и НДС. Для отдельных категорий сельхозпроизводителей установлена нулевая ставка по налогу на прибыль организаций, функционирующая на бессрочной основе с 2013 года, при условии соблюдения критериев доли доходов от основной деятельности. Для большинства видов продовольствия и сельхозсырья применяется пониженная ставка НДС 10%, а операции по экспорту сельхозпродукции могут облагаться по ставке 0%, что повышает ценовую конкурентоспособность российских производителей на внешних рынках [8].

Для плательщиков ЕСХН действует особый порядок взаимодействия с НДС. При соблюдении критериев по объёму выручки хозяйство может пользоваться освобождением от НДС, одновременно сохраняя право на вычеты по «входному» налогу при определённых условиях. На практике сельхозпроизводители выбирают между сохранением статуса плательщика НДС с возможностью возмещения и освобождением от налога ради упрощения учёта и уменьшения нагрузки на оборотный капитал. Аналитические обзоры показывают, что при сравнении общей суммы налогов по общей системе и режиму ЕСХН последний, как правило, оказывается более выгодным по совокупной нагрузке для предприятий с типичной структурой расходов в АПК [9].

Налоговое стимулирование сельского хозяйства функционирует как долгосрочный институциональный фактор: правила ЕСХН и пониженных ставок налогов не зависят от ежегодных бюджетных решений, в отличие от субсидий и лимитов льготных кредитов. Это создаёт для аграриев относительно устойчивый горизонт планирования. Вместе с тем система сложна с точки зрения выбора оптимального набора льгот и сочетания спецрежимов с общим порядком уплаты НДС, что требует развитой налоговой экспертизы и увеличивает транзакционные издержки, особенно для небольших хозяйств.

В последние годы обсуждаются инициативы по корректировке налогового режима, включая возможное перераспределение нагрузки между налогообложением прибыли, НДС и ресурсными платежами. Любое изменение параметров налоговых ставок может затронуть конкурентоспособность аграрного сектора, поэтому вопрос о модернизации налогового стимулирования тесно связан с оценкой его влияния на небольшие и средние хозяйства, а также на продовольственные цены для конечных потребителей.

Совокупность субсидий, льготных кредитов и налоговых преференций формирует сложную архитектуру государственной поддержки, где пересекаются интересы государства, крупных агрохолдингов, средних и малых хозяйств, банков и региональных властей. Основные проблемы выявляются на стыке этих интересов.

Во многих случаях наблюдается концентрация бюджетных ресурсов в сегменте крупных вертикально интегрированных компаний, выигрывающих от масштабов производства и лучшего доступа к кредитным и налоговым консультантам. Малые формы хозяйствования – семейные фермы, сельхозкооперативы, ЛПХ, преобразующиеся в фермерские структуры, – объективно чаще упираются в административные и финансовые барьеры при получении субсидий или одобрении льготных кредитов. При этом именно они обеспечивают значимое количество рабочих мест в сельской местности и разнообразие форм хозяйствования [10].

Дополнительное противоречие связано с тем, что значительная часть прямых субсидий привязана к объёму произведённой продукции или к площади посевов, а не к конечным результатам в области повышения эффективности, устойчивости к климатическим рискам, внедрения экологичных практик. Это создаёт стимулы к расширению экстенсивного производства без должного учёта влияния на почвы, водные ресурсы и биоразнообразие. На фоне усиливающихся климатических вызовов и требований к устойчивому землепользованию возникает потребность в переориентации механизмов поддержки на проекты, демонстрирующие рост производительности при одновременном снижении экологического следа [13].

В сфере льготного кредитования остро стоит задача выстраивания баланса между доступностью и финансовой устойчивостью. Широкое распространение дешёвых кредитов стимулирует модернизацию, однако при недостаточной оценке рисков может привести к накоплению долговой нагрузки, особенно в условиях волатильных цен на зерно и молочную продукцию. Для банков, работающих с АПК, характерно зависимое положение: с одной стороны, они ориентируются на прибыльность кредитного портфеля, с другой – на условия субсидирования со стороны государства, которые могут меняться в зависимости от бюджетной конъюнктуры. Поэтому всё большую роль начинают играть механизмы разделения рисков, элементы гарантирования и страхования, а также развитие специализированных финансовых продуктов в аграрной сфере.

Налоговые льготы, несмотря на свою устойчивость, постепенно теряют часть стимулирующего эффекта для высокоэффективных предприятий, которые уже выстроили свои бизнес-модели с учётом действующих ставок. Для них более важной становится предсказуемость режима, а не его дальнейшее «смягчение». Для небольших хозяйств, напротив, вопрос упрощения администрирования налогов и сопряжённых отчётных процедур остаётся критическим, особенно на фоне дефицита квалифицированных кадров и консультационной поддержки в сельской местности [7].

В этих условиях обсуждение совершенствования механизмов поддержки концентрируется вокруг нескольких ключевых идей, не сводимых к простому увеличению объёмов финансирования. Одна группа подходов нацелена на усиление адресности и дифференциации мер: предлагается расширять использование «настроечных» критериев для отбора проектов, учитывающих размер хозяйства, технологический уровень, климатические риски и экологические показатели. Другая группа акцентов связана с цифровой трансформацией: единые информационные системы учёта субсидий и льготных кредитов, онлайн-кабинеты сельхозпроизводителей, геоинформационные сервисы по мелиорации и мониторингу посевов позволяют снизить транзакционные издержки и повысить прозрачность распределения средств. 

При рассмотрении налогового стимулирования всё чаще поднимается вопрос о тонкой настройке ЕСХН и сопутствующих режимов, а не о радикальной реформе. Предметом анализа становятся лимиты по выручке, порядок взаимодействия с НДС, механизм подтверждения доли доходов от сельхоздеятельности, а также соотношение налоговых преференций для растениеводства и животноводства. Дискуссия затрагивает и более широкий контекст налоговой системы, включая предложения по изменению базовых ставок НДС, что может косвенно повлиять на аграриев и потребителей. 

Общим направлением, объединяющим эти подходы, становится смещение фокуса с простого перечисления видов поддержки на оценку их совокупного эффекта для устойчивого развития сельских территорий, продовольственной безопасности и качества жизни населения. Сложившаяся в России система государственной поддержки сельского хозяйства опирается на три взаимосвязанных блока: бюджетные субсидии, льготное кредитование и налоговые стимулы, закреплённые в Налоговом кодексе РФ, отраслевом законодательстве и госпрограммах развития АПК. Масштабы вовлечённых ресурсов значительны: только прямые бюджетные ассигнования на три ключевые госпрограммы в 2024 году достигли 665 млрд руб., субсидирование льготных кредитов обеспечило кредитный портфель свыше триллиона рублей, а совокупный эффект налоговых преференций выражается в заметном снижении нагрузки по прибыли, НДС и имущественным налогам для сельхозтоваропроизводителей [4]. 

Анализ действующих механизмов показывает, что при всех достигнутых результатах – росте инвестиций, модернизации материально-технической базы, поддержании экспортного потенциала – сохраняются структурные дисбалансы. К ним относятся неравномерное распределение помощи в пользу крупных компаний, сложность доступа к субсидиям и льготным кредитам для малых хозяйств, недостаточная ориентированность части инструментов на повышение эффективности и экологическую устойчивость, а также высокие транзакционные издержки администрирования льгот и субсидий [14].

Перспективы совершенствования механизмов поддержки связаны с институциональной настройкой каждого из блоков. Для субсидий ключевым направлением становится переход от компенсации затрат к поддержке результатов, в том числе в части производительности, устойчивости к климатическим рискам и качества сельской среды. Для льготного кредитования возрастает значение инструментов разделения рисков, гарантийных механизмов и адаптации требований к заёмщикам с учётом специфики малых форм хозяйствования. В налоговой сфере на первый план выходит задача сохранения предсказуемости и стабильности основных параметров ЕСХН и пониженных ставок, при одновременном упрощении процедур для небольших аграриев и снижении рисков «перекосов» между различными видами деятельности [12]. 

Дальнейшее развитие системы государственной поддержки сельского хозяйства невозможно без углублённого мониторинга её совокупных эффектов. Требуется не только оценка объёмов освоенных средств и числа поддержанных проектов, но и систематическое измерение влияния поддержки на динамику доходов сельхозпроизводителей, инвестиционную активность, уровень технологического развития, состояние природных ресурсов и качество жизни населения сельских территорий. По мере накопления таких данных у органов государственной власти появится возможность более точной настройки субсидий, льготных кредитов и налоговых стимулов, а также формирования комплексной аграрной политики, сочетающей экономическую результативность с социальной и экологической ответственностью.