Административные регламенты в органах государственного и муниципального управления: дисфункции применения

Современная парадигма государственного управления характеризуется переходом от традиционной бюрократической модели к клиентоориентированной системе, где центральное место занимают качество и доступность публичных услуг. В этом контексте административные регламенты становятся ключевым инструментом реформирования системы публичной власти, обеспечивающим стандартизацию, прозрачность и предсказуемость деятельности органов государственного и муниципального управления [1, c. 45].

Актуальность темы исследования обусловлена сохраняющимся разрывом между нормативными установлениями и реальной практикой применения административных регламентов, что требует глубокого научного рассмотрения. Несмотря на значительное количество исследований в данной области, многие аспекты регламентного регулирования остаются недостаточно изученными, особенно в части муниципального управления.

Целью настоящей статьи является выявление потенциала административных регламентов как инструмента совершенствования государственного и муниципального управления, комплексный анализ разработанных регламентов и проблем их реализации, разработка перспективных направлений развития регламентного регулирования.

Административный регламент, формально является нормативным актом, детализирующим порядок реализации функций и услуг. С теоретической точки зрения, административные регламенты являются формой правовой институционализации управленческих процессов, обеспечивающей их стабильность и предсказуемость [2, c. 112].

Правовую основу разработки и применения административных регламентов в РФ составляют Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», постановление Правительства РФ от 20 июля 2021 г. № 1228 «Об утверждении Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг», а также многочисленные подзаконные нормативные правовые акты.

В системе источников административного права регламенты конкретизируют общие нормы законов и подзаконных актов применительно к отдельным управленческим процедурам; устанавливают последовательность административных действий и сроки их выполнения; определяют права и обязанности участников административных процессов; закрепляют механизмы контроля и ответственности за исполнение установленных процедур [3, c. 89].

С точки зрения теории управления, административные регламенты выполняют несколько взаимосвязанных функций:

1. Стандартизирующая функция – обеспечивает единообразие управленческих процессов независимо от субъективного фактора.
2. Правозащитная функция – ограничивает административное усмотрение и защищает права граждан и организаций.
3. Информационная функция – делает процедуры взаимодействия с органами власти прозрачными и понятными.
4. Организационная функция – оптимизирует внутренние процессы управления, распределяет зоны ответственности.
5. Контрольная функция – создает критерии для оценки эффективности деятельности должностных лиц [4, c. 56].

В научной литературе и правоприменительной практике сложились различные подходы к классификации административных регламентов. Наиболее распространенными являются следующие критерии классификации:

По предмету регулирования:

• регламенты исполнения государственных функций;
• регламенты предоставления государственных услуг.

По уровню власти:

• федеральные;
• региональные;
• муниципальные.

По характеру регулируемых отношений:

• регламенты внутренней деятельности органов власти;
• регламенты взаимодействия с гражданами и организациями;
• межведомственные регламенты [5, c. 134].

Таблица 1

Классификация административных регламентов

Структура административного регламента включает следующие основные разделы:

1. Общие положения:

• предмет регулирования административного регламента;
• круг заявителей;
• требование предоставления заявителю государственной услуги в соответствии с категориями (признаками) заявителей, сведения о которых размещаются в реестре услуг и в федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)».

2. Стандарт предоставления государственной услуги:

• наименование государственной услуги;
• наименование органа, предоставляющего государственную услугу;
• результат предоставления государственной услуги;
• срок предоставления государственной услуги;
• размер платы, взимаемой с заявителя при предоставлении государственной услуги, и способы ее взимания;
• максимальный срок ожидания в очереди при подаче заявителем запроса о предоставлении государственной услуги и при получении результата предоставления государственной услуги;
• срок регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной услуги
• требования к помещениям, в которых предоставляется государственная услуга;
• показатели доступности и качества государственной услуги;
• иные требования к предоставлению государственной услуги, исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления государственной услуги;
• исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме запроса о предоставлении государственной услуги и документов.

3. Состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур:

• перечень осуществляемых при предоставлении государственной услуги административных процедур;
• подраздел, описывающий предоставление государственной услуги в упреждающем (проактивном) режиме.

4. Способы информирования заявителя об изменении статуса рассмотрения запроса о предоставлении государственной услуги [8].

Каждый раздел регламента должен содержать четкие, однозначные формулировки, исключающие возможность произвольного толкования. Особое значение имеет детализация административных процедур, которая позволяет минимизировать административное усмотрение и снизить коррупционные риски. Изменилась структура административных регламентов. Разделы включают подразделы, которые в свою очередь включают подпункты, которые в зависимости от тех или иных условий и порядка предоставления государственной услуги описывают действия, необходимые для их выполнения.

Анализ практики применения административных регламентов в органах государственной власти и местного самоуправления позволяет выявить ряд системных проблем, снижающих эффективность этого института.

Был проведен анализ административного регламента ФСБ РФ по исполнению государственной функции по осуществлению пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, утвержденный приказом ФСБ РФ от 8 ноября 2012 г. № 562, (утратил силу приказом ФСБ России от 1 февраля 2023 г. № 54), его правоприменительная практика за период действия [9].

1. Можно начать с того, что органы ФСБ не осуществляют государственной функции, а осуществляют решение в пределах своих полномочий задач по обеспечению безопасности Российской Федерации [10].
2. В административном регламенте установлен временной норматив для первичного контроля документов (не более трёх минут), однако не регламентированы сроки проведения углублённого контроля. Это касается ситуаций, требующих дополнительных процедур, например досмотра транспортного средства при обнаружении признаков тайника или запрещённых к перемещению товаров. Отсутствие таких временных рамок создаёт правовую неопределённость.
3. У лица, пересекающего государственную границу, будут выявлены признаки возможной его причастности к террористическим, диверсионным или преступным группам и необходимо будет провести комплекс мероприятий, содержание и сроки, которые раскрыть в административном регламенте будет нельзя, поскольку это является профессиональной и государственной тайной.
4. Указаны только права лиц, в отношении которых осуществляются мероприятия по контролю(надзору) но не указаны их обязанности, в связи с чем могут создаваться предпосылки для конфликтных ситуаций между сотрудниками пограничного контроля и лицами, пересекающими государственную границу.
5. При выявлении нарушений на границе должностные лица вправе составлять протокол об административном правонарушении в соответствии с КоАП РФ. Однако норма, обязывающая указывать в таком протоколе служебные данные сотрудника пограничного контроля, может вступать в противоречие с режимом профессиональной тайны ФСБ. Данная тайна не содержит государственных секретов, но её разглашение способно нанести ущерб оперативной деятельности, безопасности или репутации органов.
6. Большой упор сделан на порядок обжалования лицами, пересекающих государственную границу на действия должностных лиц подразделений пограничного контроля вместо того, чтобы обратить внимание на обязанности лиц, пересекающих государственную границу при осуществлении пограничного контроля.

Проведя анализ данного регламента, можно сделать вывод, что:

1. Данный административный регламент смещён в пользу удобства лиц, пересекающих границу, в ущерб задачам обеспечения национальной безопасности и соблюдения установленных режимов (Государственной границы, пограничного и в пунктах пропуска). Такой дисбаланс может спровоцировать рост жалоб на должностных лиц, что, в свою очередь, способно привести к снижению качества пограничного контроля. В текущей сложной геополитической ситуации это недопустимо.
2. Не всю деятельность федеральных органов исполнительной власти можно регламентировать, а если и делать это, то необходимо описывать отдельно этап осуществления государственной функции, добавлять подпункты, но без избыточной детализации и нанесения ущерба безопасности РФ и раскрытия профессиональной и государственной тайны.
3. Существующие системы контроля за исполнением регламентов часто ориентированы на формальные показатели, а не на реальное качество предоставляемых услуг. Это снижает эффективность контрольных механизмов и не способствует улучшению административных процессов.

Таблица 2

Основные проблемы применения административных регламентов

Для преодоления выявленных проблем и повышения эффективности административных регламентов необходима реализация комплекса мер, направленных на совершенствование регламентного регулирования.

Был проведен анализ научной статьи Е. С. Волошиной «Административные регламенты предоставления государственных услуг: проблемы разработки и применения» [11, с. 5]. В ней автор предлагает рассмотреть предоставление государственных услуг в комплексе процессов, взаимосвязанных между собой.

Автором предлагает включить внедрить механизмы обратной связи гражданина, внедрение цифровизации, поддержки в информационных системах, полагая, что результат этих решений повлияет на качество осуществления государственной функции:

1. Регламенты должны быть дифференцированными: детализировать процедуры там, где высоки коррупционные или правовые риски, и предоставлять большую свободу действий в ситуациях с низкими рисками. Это позволит сочетать необходимый контроль с гибкостью управления [6, c. 45].
2. Цифровизация административных регламентов. Интеграция регламентов в платформы электронного правительства позволяет автоматизировать рутинные операции, контролировать сроки в реальном времени и исключать человеческий фактор. Перспективным направлением является трансформация текстовых регламентов в алгоритмизированные модели управленческих процессов («регламенты как код»).
3. Регулярный мониторинг и актуализация. Необходимо создать систему постоянного мониторинга эффективности регламентов на основе обратной связи от граждан и бизнеса, с последующей их регулярной актуализацией. Это позволит поддерживать регламенты в актуальном состоянии и оперативно реагировать на изменение условий [7, c. 112].

Организационные меры совершенствования:

1. Смещение фокуса на результат. Оценка работы чиновника должна быть тесно увязана не с формальным соблюдением процедур, а с конечным результатом: уровнем удовлетворенности заявителя и достижения цели предоставления государственной услуги или функции. Это потребует изменения системы показателей эффективности деятельности государственных и муниципальных служащих.
2. Оптимизация межведомственного взаимодействия совместно с цифровизацией. Разработка и внедрение межведомственных регламентов, устанавливающих четкие правила информационного обмена между различными органами власти, разработка межведомственных систем для минимального участия в ней лиц и повышений автоматизации, что позволит сократить сроки предоставления услуг и уменьшить административную нагрузку.

Заключение

Административные регламенты являются важным инструментом совершенствования государственного и муниципального управления. Они обеспечивают стандартизацию управленческих процессов, повышают прозрачность деятельности органов власти, способствуют защите прав граждан и организаций.

Вместе с тем эффективность административных регламентов существенно снижается из-за наличия системных проблем, среди которых наиболее значимыми являются избыточная детализация, формализм, низкое качество нормотворчества и сопротивление аппарата. К тому же отдельные сферы государственной деятельности не поддаются тотальной регламентации, что не является поражением идеи порядка, а, напротив, служит шагом к более зрелому и эффективному управлению, основанному на доверии к профессиональной компетенции и ответственности чиновника.

Перспективы развития регламентного регулирования связаны с внедрением риск-ориентированного подхода, цифровизацией административных процессов, созданием системы регулярного мониторинга и актуализации регламентов, оптимизацией межведомственного взаимодействия и повышением качества нормотворческой работы.

Реализация предложенных направлений совершенствования административных регламентов позволит повысить эффективность государственного и муниципального управления, качество предоставляемых публичных услуг и уровень доверия граждан к институтам власти.

Дальнейшие исследования в данной области могут быть направлены на разработку методик оценки эффективности административных регламентов и создание моделей их адаптации к быстро меняющимся социально-экономическим условиям.