Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) как драйвер организационных изменений: 20 лет спустя

Бюджетирование, ориентированное на результат (БОР), стало центральным инструментом бюджетной реформы в России начала двухтысячных годов. Через два десятилетия возникает необходимость переоценки реальных последствий внедрения подхода, связывающего распределение ресурсов с достигнутыми результатами, а не только с объёмом освоенных средств. Цель статьи заключается в критическом анализе институциональных, организационных и управленческих эффектов БОР, выявлении границ его влияния на трансформацию системы государственного управления и объяснении причин частичной реализации первоначальных замыслов реформаторов.

Методологическую основу исследования составляют институциональный и сравнительный подходы, контент-анализ нормативно-правовых актов и аналитических материалов Минфина России, а также обобщение результатов отраслевых исследований БОР. Научная новизна статьи заключается в систематизации организационных эффектов БОР через призму гибридного режима бюджетирования и уточнении границ его влияния на трансформацию системы государственного управления.

Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи: анализируются концептуальные основания БОР, прослеживается эволюция программного бюджета в России, классифицируются организационные эффекты внедрения БОР и оцениваются ограничения его влияния на изменения в системе государственного управления.

Распространение идей результатно-ориентированного бюджетирования в российской практике опиралось на адаптацию зарубежных концепций управления по целям и программно-целевого планирования. В монографии Е. И. Андреевой, Л. Н. Богданова и А. А. Сучковой подробно описаны логика перехода к результатной модели, а также институциональные предпосылки переноса международного опыта на национальную почву [1, с. 17]. М. П. Афанасьев трактовал БОР как ответ на ограниченность ресурсов и одновременно как инструмент повышения прозрачности бюджетного процесса и ответственности органов власти перед обществом [2, с. 131]. Таким образом, первоначальная повестка реформ совмещала задачи фискальной консолидации и модернизации управления государственными финансами.

Концептуальные основания реформы предполагали перестройку самого бюджетного цикла. Исследование О. В. Макашиной подчёркивает, что результатно-ориентированная модель включает увязку целей документов стратегического планирования, государственных программ, ведомственных планов и системы показателей, используемых для оценки деятельности распорядителей средств [3, с. 20]. Уточнение функций участников процесса, введение программной классификации, развитие среднесрочного планирования рассматривались как механизмы, способные запустить внутреннюю трансформацию органов власти и стимулировать переход от управления затратами к управлению результатами.

Таблица 1

Источник: составлено автором по [1; 2, с. 130-139; 3, с. 19-23; 4, с. 190-193; 5, с. 97-106; 6, с. 134-137; 8, с. 117-138].

Работа И. Х. Дзанкисовой показывает, что уже на раннем этапе реформообразования проявился разрыв между нормативной моделью и практикой [4, с. 191]. Формальное внедрение программных структур не сопровождалось сопоставимым изменением содержательных подходов к планированию, поскольку сохранялась ориентация на традиционный сметный контроль. Значительная часть новых документов дублировала старые формы отчётности, а показатели результативности нередко подбирались по принципу доступности статистики, а не релевантности целям государственных программ. В результате декларируемая «управленческая революция» приобрела характер технократической перенастройки форм без глубокой перестройки механизмов принятия решений.

Особую роль в дискуссии о стратегиях внедрения БОР сыграла статья А. А. Беленчук, сопоставляющая российский подход к реформированию с практикой стран ОЭСР [5, с. 98]. Автор выделяет компромиссную траекторию, в рамках которой внедрение программного бюджета проводится шагами через пилотные проекты, параллельное существование нескольких видов классификаций и постепенное расширение круга программных инструментов. Подобная стратегия позволила избежать резкого институционального шока, однако закрепила гибридный режим, где новые элементы сосуществуют со старыми практиками, снижая стимулирующий потенциал БОР. Таким образом, влияние реформы на организационную структуру государственных органов приобрело ограниченный характер.

Дальнейшее развитие реформы подробно рассмотрено А. А. Бокановым, который прослеживает эволюцию БОР от первоначальных экспериментов до закрепления программно-целевой методологии в бюджетном законодательстве и ведомственных регламентах [6, с. 135]. Исследователь показывает, что постепенное расширение сферы применения программной модели сопровождалось усилением информационной составляющей бюджетного планирования, формированием новых аналитических подразделений, развитием ведомственных систем мониторинга. В то же время сохранялась проблема низкого качества исходных данных и нерелевантности части индикаторов, что ограничивало возможности использования информации о результативности при перераспределении ресурсов.

Отраслевая специфика применения БОР особенно наглядна в социальной сфере. И. Е. Рыбальченко анализирует увязку результатно-ориентированного бюджетирования со введением социальных нормативов в здравоохранении, фиксирующих стандартизированные объёмы и качество медицинской помощи [7, с. 107]. При переходе к нормативно подушевому финансированию усиливается значение расчётов затрат на единицу услуги, а также возрастает роль инструментов оценки доступности и качества лечения. Тем не менее автор отмечает, что связь между достижением целевых показателей, итоговой оценкой программ и последующими решениями о перераспределении ассигнований остаётся неполной. Формализованный учёт результатов не превращается в полноценный механизм бюджетных стимулов для учреждений.

За двадцать лет БОР стало основой программного бюджета, через который реализуются государственные и национальные проекты. Правовой аспект такой трансформации подробно раскрыт в статье Д. А. Шевелько, где национальные проекты рассматриваются как институционализированная форма результатно-ориентированного бюджетирования [8, с. 120]. Автор подчёркивает, что законодательное закрепление программно-проектного подхода сопровождается усложнением системы правовых актов, регулирующих планирование, исполнение и оценку программ. Углубляется дифференциация полномочий между федеральным центром и регионами, растёт значение межуровневых соглашений по достижению целевых индикаторов. Вместе с тем сохраняются противоречия между нормами бюджетного и иного отраслевого законодательства, ограничивающие гибкость программного управления.

На современном этапе подавляющая часть расходов федерального бюджета структурируется через государственные программы и национальные проекты, что формально свидетельствует о доминировании программной модели. Вместе с тем увеличение числа программ и показателей сопровождалось усложнением системы управления и ростом транзакционных издержек для участников бюджетного процесса.

С позиции организационной динамики БОР действительно выступало драйвером изменений, однако масштабы трансформации оказались ниже первоначальных ожиданий. На уровне федеральной администрации были сформированы институты ответственных исполнителей программ, внедрены внутренние регламенты планирования по целям, расширено использование инструментов мониторинга и оценки. В ряде ведомств появились специализированные подразделения, отвечающие за разработку индикаторов, подготовку отчётности, взаимодействие с Минфином и контрольными органами. Тем самым произошло определённое перераспределение ролей внутри бюрократических структур, усилились аналитические функции, возрос спрос на компетенции в области программного планирования и оценки эффективности.

Одновременно проявилась оборотная сторона реформы. Переход к программной структуре бюджета увеличил объём отчётных документов и количество показателей, создавая нагрузку на региональные и муниципальные органы управления. Наблюдается тенденция к «инфляции индикаторов», когда каждое подразделение стремится закрепить собственный набор показателей, не всегда согласованный с общей логикой государственной политики. Проблема качества статистики, слабое развитие независимой оценки и аудитa эффективности приводят к тому, что информация о результатах чаще используется для формального подтверждения выполнения планов, а не для пересмотра приоритетов и перераспределения ассигнований. Гибридность системы, сочетающей программный и сметный подходы, снижает мотивационный эффект БОР для руководителей учреждений.

Таблица 2

Источник: составлено автором по [1; 2, с. 130-139; 3, с. 19-23; 4, с. 190-193; 5, с. 97-106; 6, с. 134-137; 7, с. 106-109; 8, с. 117-138].

Современный этап характеризуется наложением на результатно-ориентированную модель новых управленческих трендов. Распространяются элементы проектного управления, цифровые платформы бюджетного планирования, инструменты анализа «затраты выгода», методы интеграции программных и национальных целей в единую систему стратегического управления. Вместе с тем устойчивые институциональные ограничения, связанные с высокой степенью централизации полномочий, доминированием формального контроля и неполной соподчинённостью системы показателей государственным целям, сдерживают дальнейшее развитие БОР как подлинного механизма управленческих инноваций.

Итоги двух десятилетий позволяют сформулировать двойственный вывод. С одной стороны, БОР привело к существенному обновлению нормативной базы, изменило язык бюджетной политики, внедрило практику постановки измеримых целей, укрепило прозрачность и подотчётность публичных расходов. С другой стороны, связь между результатами и ресурсными решениями остаётся ограниченной, а организационные изменения часто носят адаптационный, а не трансформационный характер. В перспективе успешность дальнейшего развития результатно-ориентированного бюджетирования будет зависеть от сочетания совершенствования правового регулирования, повышения качества данных, укрепления независимой оценки и формирования у органов власти устойчивой культуры использования информации о результатах при выработке бюджетных решений.

Практическая значимость полученных выводов состоит в том, что они позволяют уточнить приоритеты дальнейшего развития БОР. В качестве первоочередных задач могут рассматриваться сокращение избыточного числа индикаторов, усиление роли независимой оценки эффективности, а также увязка результатов мониторинга с процедурой перераспределения бюджетных ассигнований между программами и их мероприятиями. Реализация данных шагов повысит вероятность того, что БОР станет не только формальной оболочкой программного бюджета, но и действенным механизмом управленческих изменений.