На сегодняшний день в Российской Федерации (далее – РФ) система законотворчества, а, вместе с ней и правовая система, нуждаются в обязательном упорядочивании, систематизации и согласованности нормативно-правовых актов (далее – НПА).
Основной источник, регламентирующий законодательный процесс в России – Конституция РФ [1], однако, полноценного и легального определения самого процесса не существует. Равно, как нет четкого понятия и для «процедуры» в системе правотворчества. Вместе с тем процедурность синонимичная с нормативностью, реализовала себя в правовом регулировании, где существуют многочисленные и разнообразные процедурные отрасли: гражданское право, уголовно право, семейное право и так далее.
Процедурный механизм процесса законотворчества является важнейшей и неотделимой частью механизма всего правового урегулирования, так как процедура касается не только реализации, но и создания, а также отмены юридических норм.
Именно из-за отсутствия юридически грамотно оформленного и нормативно-закрепленного понятия, определяющего значение «процедура» и «процесс», возникают закономерные трудности в восприятии и последующей реализации некоторых НПА.
Так что же всё-таки несут в себе понятия «процедура» и «процесс» и в чем их различия? Возможно ли, что эти понятия тождественны, тогда почему реализация процедуры невозможна без процесса и наоборот? Для ответа на эти вопросы необходимо определиться, для начала, с такими понятиями как законодательство и законотворчество.
Правотворчество – это деятельность по созданию (изменению или отмене) правовых норм. Правотворчество классифицируется в зависимости от субъекта, принимающего основное участие в самом процессе [2, с. 113]. Так выделяют правотворчество народа (референдум); правотворчество государственных органов (федеральных и субъектов федерации); корпоративное правотворчество (локальное правотворчество организаций).
Законодательство – это совокупность федеральных и региональных НПА, действующих в стране. Исходным элементом системы права является правовая норма, а первичным элементом системы законодательства – нормативный акт. Элементы системы законодательства тоже обладают признаками единства и различия, соподчиненности, дифференциации, способности к обособлению. В основе системы законодательства лежат такие институты как право, судебная система и система государственного управления, которые направлены на обеспечение правого поля в государстве и слаженных действий всех правовых институтов, например силовые ведомства, судебная система и иные [4, с. 5].
Правотворческая деятельность – это определенная операция с неким набором стадий, последовательность, регламентированная и урегулированная правом, направленная на достижение определенного результата [5, с. 33]. В основе правотворчества лежит любая юридическая процедура, которая направлена на упорядочивание осуществления юридической деятельности [6, с. 129]. Как правило, она четко изложена и нормативно закреплена. В рамках этой правотворческой процедуры наиболее разработана законодательная процедура, то есть процедура издания законов [3, с. 35].
Выделяют следующие стадии законодательной процедуры:
1. Реализация права законодательной инициативы, то есть право официального внесения законопроекта в высший представительный орган страны, который в таком случае обязан рассмотреть данный законопроект. Субъекты права законодательной инициативы в РФ перечислены в ст. 104 Конституции. 2. Стадия обсуждения законопроекта, которая в РФ происходит на заседании Государственной Думы. 3. Стадия принятия законопроекта путем референдума в Государственной Думе, одобрения Советом Федерации и подписания Президентом России. Детально эта процедура регулируется Конституцией и регламентами деятельности высших органов государственной власти. 4. Стадия официального опубликования закона.
На наш взгляд последовательность осуществления этих стадий (процедур) можно считать процессом законотворчества. Представим, что процесс – это совокупность взаимосвязанных видов деятельности, которые используют входы для достижения предполагаемых результатов, тогда «предполагаемый результат» процесса – выход. Чтобы достичь этого результата, необходимы определенные методы осуществления деятельности процесса – процедуры. То есть, если процесс – это движение, то процедура – это некий набор правил, который указывает, как это движение выполнять.
Говоря о юридической процедуре, стоит отметить, что она направлена на реализацию норм материального права и основанных на них материальных правоотношений, которые охраняются от нарушений правовыми санкциями. Юридической процедуре, как и любой иной присущи определенные признаки, а именно: она ориентирована на достижение конкретного правового и или социального результата; состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения и как деятельность внутренне структурирована правовыми отношениями; обладает моделью развития, предварительно установленной на нормативном или индивидуальном уровне; иерархически построена; постоянно находится в динамике, развитии; выступает средством реализации основного, главного для нее правового отношения.
Неотделима от понятия «юридическая процедура» категория основного правоотношения, то есть правоотношения, ради которого процедура возникает и реализации которого служит [7, с. 465]. По признаку основного отношения процедуру в правовой системе можно разделить на материальную, процессуальную и правотворческую. Основное правоотношения для материальной процедуры – регулятивное материальное правоотношение, где цель – осуществление позитивного поведения участников процесса. Для правотворческой процедуры характерно правоотношение, единственная цель которого, формирование правовых норм.
Процедура должна быть последовательной и обладать вариативностью в реализующем праве. Помимо прочего, один и определяющих факторов процедуры – ее доступность и детализация. Фактически, имеется в виду, как доступ к информации о способах и возможностях реализации те или иных законодательных процедур, так и проработка всех стадий запуска механизма юридической процедуры. Процедура должна быть надежной и выступать в роли гаранта положительного результата.
Для надежности процедуры необходима детальная и многофакторная проработка. Так же любой нормативной модели необходима отработка по временному параметру, то есть испытание временем. Именно из-за загруженности процедуры она требует на первоначальном этапе от законодателя постоянного анализа для быстрого реагирования при возникновении трудностей и срывов в ее нормативной работе. Нормативной процедуре присуща неотступная строгая очередность последовательных действий.
Таким образом, процедура, на наш взгляд, должна определять: свое целевое назначение; тип основных отношений круг лиц, участвующих в ней; акты поведения, которые должны совершить участники процедуры; последовательность совершения актов поведения; сроки (время) и место осуществления как отдельных процедурных действий, так и процедуры в целом; правовые средства, обеспечивающие функционирование процедуры.
Проанализировав все вышеизложенное, необходимо выделить сходство и различие процесса и процедур, отвечая на вопрос о тождественности этих двух понятий [8. с. 31].
1) процесс относится к какому-либо явлению в целом, а процедура – всего лишь к поведению; 2) процесс включает элемент последовательности просто по самой своей природе (именно поэтому, применительно к нему и принято говорить о закономерном развитии явления), в то время как процедура носит более «рукотворный» характер, то есть может и не быть последовательной (например, если в официально установленном порядке пропущено какое-нибудь логически необходимое звено); 3) в отличие от процедуры, у процесса сугубо официальная «привязка» отсутствует.
Нами были изучены три позиции по вопросу соотношения понятий «процесса» и «процедуры».
Первая из них уделяет более широкое значения юридической процедуре, при этом юридический процесс выступает лишь разновидностью одноименной процедуры. Вторая позиция говорит о синонимичности этих двух понятий. Данная позиция основывается на том, что нет необходимости разграничивать смысловую нагрузку в отношении одних и тех же явлений. Третья позиция основывается на преобладании правового процесса над юридической процедурой.
На наш взгляд третья позиция является самой логичной, так как понятие процесса наделяется по отношению к процедуре более широким значением. Соответственно, процедура рассматривается в качестве части процесса. Таким образом, понятия «процесс» и «процедура» не идентичны и понятие правового процесса в соотношении с одноименной процедурой представляется более объемным.
Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что понятия «процесса» и «процедуры» не являются тождественными, однако оба эти понятия обладают этапностью действий.
На сегодняшний день из-за отсутствия понятий «процесса» и «процедуры» правотворчества затрудняется их разграничение. В связи с данной проблемой нами были разработаны следующие определения:
Процедура в правотворчестве – это определенный, нормативно закрепленный порядок действий в правотворческом процессе, ориентированный на принятие, изменение или отмену нормативно-правового акта, в то время как процесс в правотворчестве – это закономерный ход развития какого-либо явления.
