Формирование государственной политики внедрения интеллектуальных транспортных систем в регионе: управленческий аспект (на примере Оренбургской области)

Глобальный процесс цифровизации, охвативший все сферы общественной жизни, предъявляет новые, повышенные требования к инфраструктуре и управлению транспортными системами. Интеллектуальные транспортные системы (ИТС), представляющие собой совокупность информационно-коммуникационных технологий, интегрированных в процессы управления дорожным движением, перевозками и обеспечением безопасности, перестали быть элементом футуристического сценария. Сегодня они являются критическим фактором конкурентоспособности национальных и региональных экономик, инструментом повышения качества жизни населения и обеспечения национальной безопасности. В Российской Федерации развитие ИТС определено в качестве одного из стратегических приоритетов, что закреплено в ряде ключевых документов, включая постановление Правительства РФ от 20 декабря 2017 г. № 1596 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», утвердившее Концепцию интеллектуальных транспортных систем, а также в рамках реализации национальных проектов «Инфраструктура для жизни» и «Экономика данных» [1]. Однако декларируемые на федеральном уровне цели сталкиваются с существенными сложностями при их практической реализации на уровне субъектов Федерации. Разрыв между амбициозными планами и реальным положением дел в регионах во многом обусловлен не технологическими, а управленческими проблемами: отсутствием чёткой координации, недостатком компетенций, неэффективным распределением ресурсов и слабым стратегическим планированием. Таким образом, актуальность исследования заключается в необходимости перевода задачи внедрения ИТС из чисто технической плоскости в плоскость государственного управления, что предполагает выявление и анализ системных управленческих барьеров и разработку научно обоснованных механизмов их преодоления.

Оренбургская область, обладающая значительным транзитным потенциалом, протяжённой дорожной сетью (более 11,7 тыс. км автомобильных дорог общего пользования) и приграничным положением, представляет собой репрезентативный пример региона, где запоздалая или неэффективная цифровая трансформация транспорта может привести к закреплению периферийного статуса в национальной экономике. Несмотря на понимание важности ИТС, реальные темпы их внедрения в области остаются низкими, что свидетельствует о наличии глубоких системных проблем в системе государственного управления данной сферой. Целью данного исследования является анализ проблем и разработка комплексных предложений по совершенствованию государственного управления процессом формирования и реализации политики внедрения интеллектуальных транспортных систем на региональном уровне на примере Оренбургской области. Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи: провести диагностику ключевых управленческих барьеров, сгруппировав их по институциональным, кадровым, финансовым и технологическим аспектам; оценить степень согласованности действий различных органов исполнительной власти региона в сфере цифровизации транспорта; разработать и обосновать комплекс взаимосвязанных управленческих мер, направленных на преодоление выявленных барьеров; сформировать модель мониторинга и оценки эффективности предлагаемых решений.

Методологическую основу исследования составили системный и институциональный подходы, методы сравнительного и структурно-функционального анализа, а также контент-анализ документов стратегического планирования Оренбургской области. Теоретической базой послужили работы отечественных и зарубежных учёных в области государственного управления, региональной экономики, цифровой трансформации и транспортного планирования [2, 3, 4].

Анализ текущей ситуации в Оренбургской области позволяет выявить комплекс взаимосвязанных управленческих проблем, которые формируют «зону торможения» для внедрения ИТС. Центральной проблемой является институциональная разобщённость. Вопросами, прямо или косвенно связанными с цифровизацией транспорта, в регионе занимаются несколько самостоятельных органов исполнительной власти: Министерство цифрового развития и связи Оренбургской области (отвечает за телекоммуникационную инфраструктуру), Министерство промышленности и энергетики (курирует вопросы промышленной политики, в том числе в части производства компонентов ИТС), Министерство строительства, жилищно-коммунального и дорожного хозяйства и транспорта, Государственное учреждение «Главное управление дорожного хозяйства Оренбургской области», (несёт ответственность за дорожную сеть и организацию перевозок), администрации муниципальных центров, а также ряд других ведомств. При этом отсутствует единый орган или чётко определённый центр ответственности, который обладал бы полномочиями и ресурсами для сквозной координации всех процессов – от разработки концепции и привлечения финансирования до внедрения конкретных решений и их последующей эксплуатации. Это приводит к дублированию функций, рассогласованию действий, «ведомственной разноголосице» при формировании бюджетных заявок и, как следствие, к распылению и без того ограниченных ресурсов. Управленческие решения принимаются в рамках узковедомственных интересов, а не исходя из логики единого инфраструктурного проекта по созданию региональной ИТС.

Следующей значимой проблемой выступает острый кадровый дефицит. Транспортно-дорожный комплекс области испытывает хроническую нехватку специалистов, обладающих кросс-отраслевыми компетенциями на стыке транспортного планирования, информационных технологий, телематики, экономики и права. Существующая система профессионального образования в регионе, в том числе в ведущем Оренбургском государственном университете, не в полной мере адаптирована к стремительно меняющимся требованиям рынка труда в условиях цифровой трансформации. Престиж работы в дорожной отрасли, особенно в её инженерно-техническом секторе, остаётся невысоким, что ведёт к оттоку квалифицированной молодёжи в другие регионы или сферы деятельности. В органах государственной власти также ощущается недостаток управленцев, способных осуществлять стратегическое планирование сложных инфраструктурных проектов, работать с механизмами государственно-частного партнёрства (ГЧП) и оценивать долгосрочные экономические эффекты от внедрения цифровых решений. Без решения кадрового вопроса любые административные реформы и финансовые вливания рискуют оказаться неэффективными.

Финансово-экономический аспект проблемы характеризуется хроническим недофинансированием и несистемным подходом к распределению средств. Региональный дорожный фонд, основной источник финансирования содержания и развития инфраструктуры, традиционно ориентирован на ликвидацию последствий – ремонт и содержание уже существующих дорог, часто в режиме «латания дыр». Средства на опережающую цифровую модернизацию, которая требует значительных единовременных вложений, но призвана дать долгосрочный экономический эффект за счёт повышения пропускной способности, безопасности и снижения эксплуатационных затрат, в бюджете либо отсутствуют, либо выделяются по остаточному принципу. Отсутствует отдельная, защищённая статья расходов, посвящённая разработке, пилотному внедрению и масштабированию компонентов ИТС. Кроме того, регион слабо использует возможности привлечения внебюджетных источников финансирования, таких как средства институтов развития (ВЭБ.РФ, Фонд развития моногородов), частные инвестиции через механизмы ГЧП или концессионные соглашения. Это связано как с недостаточной проработанностью проектов, так и с неготовностью региональных управленческих команд работать со сложными финансовыми инструментами.

Технологический и нормативно-правовой барьер проявляется в необходимости жёсткой интеграции региональных решений в федеральные технологические платформы, прежде всего на базе системы ГЛОНАСС и в рамках создания Единой транспортной навигационно-информационной системы (ЕТНИС). С одной стороны, это обеспечивает необходимое единство стандартов и взаимодействие между регионами. С другой – накладывает на Оренбургскую область жёсткие технологические и организационные рамки, требующие безупречной управленческой координации на этапах проектирования и внедрения. Несогласованность действий региональных операторов с требованиями федерального оператора (АО «ГЛОНАСС») может привести к созданию «цифровых островов», несовместимых с общероссийской системой, и, как следствие, к бесполезной трате бюджетных средств. Существующее соглашение о сотрудничестве между Правительством Оренбургской области и АО «ГЛОНАСС» от 2019 года нуждается в актуализации, детализации этапов реализации и обеспечении постоянного мониторинга его исполнения [4].

Для преодоления выявленного комплекса проблем необходим переход от фрагментарных, реактивных управленческих действий к реализации целостной, проактивной стратегии, построенной на принципах проектного управления, межведомственной координации и ориентации на долгосрочный результат. Автором предлагается следующая комплексная модель совершенствования государственного управления внедрением ИТС в Оренбургской области, структурированная по ключевым направлениям.

Первое и фундаментальное направление – проведение институциональных преобразований. Целесообразно рассмотреть вариант оптимизации структуры органов исполнительной власти региона путём создания Министерства дорожного хозяйства и транспорта (или аналогичного по функциям). Это может быть достигнуто путём слияния или тесной функциональной интеграции ныне разделённых министерств транспорта и цифрового развития. В составе нового министерства должен быть создан специализированный Департамент интеллектуальных транспортных систем и цифровой инфраструктуры. На этот департамент должны быть возложены полномочия по: разработке и актуализации региональной программы развития ИТС; координации всех проектов в данной сфере, независимо от ведомственной принадлежности исполнителей; управлению бюджетными ассигнованиями, выделенными на цифровизацию транспорта; взаимодействию с федеральными органами власти и операторами (АО «ГЛОНАСС», Росавтодор); организации конкурсных процедур и контролю за исполнением контрактов. Такая консолидация позволит устранить организационную разобщённость, создать единое «окно» ответственности и значительно повысить эффективность управленческих решений.

Второе направление – реализация целевой кадровой и образовательной политики. Необходима разработка и утверждение отдельной региональной программы «Кадры для цифрового транспорта Оренбургской области». Программа должна включать несколько ключевых блоков. Блок «Привлечение и закрепление»: установление целевых стипендий для студентов профильных специальностей с обязательством последующей работы в регионе; создание системы социальных льгот и карьерных лифтов для молодых специалистов, приходящих в дорожно-транспортный комплекс. Блок «Повышение квалификации»: организация регулярных стажировок для действующих руководителей и специалистов министерств, государственных учреждений и подрядных организаций в регионах-лидерах по внедрению ИТС (г. Москва, Республика Татарстан); проведение ежегодных образовательных интенсивов с привлечением ведущих федеральных экспертов. Блок «Образовательная инфраструктура»: развитие сетевых форм обучения с Национальным исследовательским университетом «Высшая школа экономики», Московским автомобильно-дорожным государственным техническим университетом (МАДИ); создание на базе Оренбургского государственного университета Центра компетенций по интеллектуальным транспортным системам, который станет площадкой для опережающей подготовки кадров, проведения прикладных исследований и апробации технологических решений.

Третье направление – совершенствование финансово-экономических механизмов. Необходимо перейти от остаточного принципа финансирования к целевому бюджетному планированию. Для этого в первую очередь требуется проведение детального, публичного технико-экономического обоснования (ТЭО) поэтапного внедрения ИТС в регионе. ТЭО должно не только оценить капитальные и эксплуатационные затраты, но и измерить потенциальные экономические эффекты: рост доходов дорожного фонда за счёт автоматизированного контроля за движением тяжеловесного транспорта и повышения собираемости платежей; снижение операционных расходов на содержание инфраструктуры за счёт оптимизации режимов работы светофоров, умного освещения, прогнозного ремонта; увеличение налоговых поступлений от развития логистических комплексов, транспортно-экспедиционных компаний и смежных отраслей в результате повышения транспортной доступности и сокращения времени доставки. На основе утверждённого ТЭО в региональном бюджете на среднесрочную перспективу (3–5 лет) должна быть закреплена отдельная, защищённая от секвестра статья расходов «Развитие интеллектуальных транспортных систем». Параллельно необходимо активизировать работу по привлечению внебюджетного финансирования. Для реализации пилотных проектов на ключевых транспортных коридорах (например, участок федеральной трассы М-5 «Урал», объездная дорога вокруг г. Оренбурга) следует активно использовать механизмы государственно-частного партнёрства. Подготовку концессионных соглашений и конкурсную документацию целесообразно передать на аутсорсинг специализированным консалтинговым компаниям с федеральным опытом, чтобы минимизировать риски ошибок и затягивания процессов.

Четвёртое направление – усиление мониторинга, контроля и обеспечения прозрачности. Процесс внедрения ИТС должен быть разбит на чёткие, измеримые этапы с установленными контрольными точками и ключевыми показателями результативности (KPI). Примеры KPI: процент покрытия дорожной сети камерами видеоаналитики и датчиками контроля состояния полотна; время отклика системы на инциденты; доля перекрёстков, работающих в адаптивном режиме; уровень удовлетворённости пользователей (водителей, перевозчиков). Информация о ходе реализации региональной программы ИТС, включая детальную отчётность по исполнению соглашения с АО «ГЛОНАСС», расходованию бюджетных и внебюджетных средств, должна быть размещена на едином портале в машиночитаемом формате (open data) и регулярно обновляться. Для обеспечения общественного контроля и экспертного сопровождения целесообразно создать при Министерстве дорожного хозяйства, транспорта и цифрового развития Общественный совет по развитию ИТС. В его состав должны войти представители научного сообщества, бизнес-ассоциаций (логистических, автомобильных), общественных организаций (автомобилистов, экологов), а также независимые технологические эксперты. Совет должен иметь право запрашивать информацию, проводить общественные обсуждения проектов и давать оценки эффективности реализуемых мер.

В заключение необходимо подчеркнуть, что формирование и реализация эффективной государственной политики внедрения интеллектуальных транспортных систем в Оренбургской области представляют собой сложную, многогранную управленческую задачу, требующую системного подхода и политической воли. Успех в этой сфере зависит не от разовых закупок импортного оборудования, а от способности региональных властей осуществить глубокую внутреннюю трансформацию: перейти от реактивного устранения аварийных ситуаций к стратегическому проектированию цифровой транспортной экосистемы, ориентированной на будущее. Предложенная комплексная модель, интегрирующая институциональные реформы, целевое кадровое и финансовое планирование, развитие партнёрства с бизнесом и гражданским обществом, создаёт концептуальную основу для такого перехода. Последовательная реализация этих мер позволит не только кардинально повысить безопасность, пропускную способность и экономическую эффективность дорожного движения в области, но и раскрыть её уникальный транзитный и логистический потенциал, заложенный географическим положением. Это, в свою очередь, станет мощным драйвером социально-экономического развития, будет способствовать улучшению инвестиционного климата и повышению качества жизни населения. Таким образом, Оренбургская область имеет реальную возможность трансформироваться из региона, отстающего в цифровизации ключевой инфраструктуры, в одного из лидеров среди приграничных территорий России, внося свой вклад в достижение общенациональных целей технологического суверенитета и пространственного развития.