Взаимосвязь реализации мер по профилактике коррупционных правонарушений в отношении лиц, замещающих муниципальные должности с решением вопроса комплектования педагогическим составом образовательных учреждений в сельских поселениях

Местное самоуправление это признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации форма самоорганизации граждан в целях осуществления народом своей власти для самостоятельного решения вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросов местного значения) в пределах полномочий, предусмотренных в соответствии с Конституцией Российской Федерации настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации [1].

Местное самоуправление является составляющей частью основы государственного строя, реализуется населением непосредственно, а также через органы местного самоуправления. Органы местного самоуправления являются самостоятельными и не входят в систему органов государственной власти Российской Федерации или её субъектов. Вместе с тем, установление общих принципов организации местного самоуправления, в том числе в области противодействия коррупции, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Ввиду широкого спектра задач по противодействию коррупции деятельность по профилактике коррупции в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, регулируется как на федеральном, региональном уровнях, так и на местном уровне.

Обращает на себя внимание, что к категории муниципальных должностей в рамках текущего регулирования отнесен довольно широкий перечень должностей, выполняющих различные функции в общей системе муниципального управления. Перечень таких должностей, определяется совместным регулированием Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, определяющего реестр муниципальных должностей.

К муниципальным должностям относятся [2]:

1. Депутат;
2. Глава муниципального образования;
3. Председатель, заместитель председателя, аудитор контрольно-счетного органа муниципального образования;
4. Иные лица в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.

Нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации перечень муниципальных должностей может быть более детализирован с учетом структуры органов местного самоуправления в особенности представительного органа муниципального образования. Так, в соответствии с законодательством Оренбургской области [3] перечень муниципальных должностей содержит в себе следующие должности:

• глава муниципального образования;
• председатель представительного органа муниципального образования;
• заместитель председателя представительного органа муниципального образования;
• председатель контрольно-счетного органа;
• заместитель председателя контрольно-счетного органа;
• аудитор контрольно-счетного органа;
• депутат представительного органа муниципального образования.

Оценивая необходимость реализации мер по профилактике коррупции в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, следует обратить внимание на наличие коррупциогенных факторов в полномочиях органов местного самоуправления и их должностных лиц, определенных Федеральным законом от 20 марта 2025 года № 33-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» (далее – Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти»), нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами, в совокупности с содержанием методических рекомендаций Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации по проведению оценки коррупционных рисков, возникающих при реализации функций (далее – методические рекомендации) [4].

Результаты анализа полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований, содержание методических рекомендаций показывают, что органы местного самоуправления в силу закона реализуют коррупционно опасные функции:

• функции заказчика при поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг для муниципальных нужд;
• осуществление муниципального контроля;
• подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также ограниченных ресурсов (квот, земельных участков и т. п.);
• организацию продажи муниципального имущества;
• предоставление права на заключение договоров аренды земельных участков, других объектов недвижимого имущества, находящихся в муниципальной собственности;
• подготовку и принятие решений о возврате или зачете излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов и сборов, а также пеней и штрафов;
• выдача разрешений на отдельные виды работ и иные аналогичные действия;
• возбуждение и рассмотрение дел об административных правонарушениях;
• представление в судебных органах прав и законных интересов муниципального образования и органов местного самоуправления;
• предоставление муниципальных услуг гражданам и организациям;
• хранение и распределение материально-технических ресурсов.

Согласно статистическим данным Судебного департамента при Верховном суде Российской Федерации [5] в 2023 году в Российской Федерации вынесено 22014 обвинительных приговоров за совершение преступлений коррупционной направленности, в 2024 году вынесено 21729 обвинительных приговоров, а за первое полугодие 2025 года вынесено 11236 обвинительных приговоров за совершение коррупционных преступлений.

В соответствии с данными антикоррупционного мониторинга, проведенного в Приморском крае [6] 18,5% респондентов, считает, что уровень коррупции за 2024 год на местном (муниципальном) уровне возрос, 46,7% считают, что уровень коррупции не изменился. В соответствии с результатами социологического исследования, проведенного в целях оценки уровня коррупции в Оренбургской области [7] за 2024 год 11,5% респондентов, считает, что уровень коррупции за 2024 год на местном (муниципальном) уровне возрос, 56,0% считают, что уровень коррупции не изменился.

Согласно обзору уголовных дел по преступлениям коррупционной направленности за 2024 год, представленному комитетом по профилактике коррупционных правонарушений Оренбургской области, в 2023-2024 годах из 75 уголовных дел коррупционной направленности, возбужденных в отношении должностных лиц (работников) исполнительных органов и органов местного самоуправления Оренбургской области 19 уголовных дел (25,33%) возбуждено в отношении лиц, замещающих муниципальные должности.

Принимая во внимание статистические показатели противодействия коррупции, и руководствуясь принципом приоритетного применения мер по предупреждению коррупции, утвержденным статьей 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Закон «О противодействии коррупции»), в Российской Федерации разработаны меры по предупреждению коррупции в отношении лиц, обладающих публично-властными полномочиями в органах местного самоуправления. Указанные меры реализуются посредством антикоррупционных институтов, обеспечивающих:

• предотвращение и урегулирование конфликта интересов;
• получение и проверку сведений о расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, возникающих в рамках реализации публично-властных полномочий;
• установление ограничений, запретов и обязанностей, в целях противодействия коррупции и контроль за их соблюдением.

Таким образом, в общей системе профилактики коррупции в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, существенную роль играют ограничения, запреты и обязанности, установленные в целях противодействия коррупции.

Рассмотрим один из таких запретов, а также его значение для реализации органами власти и органами местного самоуправления функций по обеспечению права на образование, предусмотренного статьей 43 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с частью 25 статьи 19 и частью 5 статьи 28 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» лица, замещающие муниципальные должности, должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции.

Пунктом третьим части 3 статьи 12.1 Закона «О противодействии коррупции» установлено, что лица, замещающие муниципальные должности, и осуществляющие свои полномочия на постоянной основе, не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. Указанный запрет распространяется, в том числе и на лиц, замещающих муниципальные должности в сельских поселениях.

Федеральным законом от 2 июля 2013 года № 185-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов (отдельных положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» внесены изменения в отдельные федеральные законы, в том числе в части замены слова «преподавательской» словом «педагогической». При этом указанным федеральным законом соответствующие изменения в Закон «О противодействии коррупции» не внесены.

Комплексный анализ законодательства Российской Федерации, содержащего положения, направленные на установление в целях противодействия коррупции запрета отдельным категориям лиц заниматься другой оплачиваемой деятельностью, свидетельствует о том, что понятия «преподавательская деятельность» и «педагогическая деятельность» различны.

В настоящее время законодательство Российской Федерации, в том числе Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее – Закон «Об образовании в Российской Федерации»), не содержит нормативных определений таких понятий, как «педагогическая деятельность» и «преподавательская деятельность». При этом в соответствии с пунктом 21 части 1 статьи 2 Закона «Об образовании в Российской Федерации» под педагогическим работником понимается физическое лицо, которое состоит в трудовых, служебных отношениях с организацией, осуществляющей образовательную деятельность, и выполняет обязанности по обучению, воспитанию обучающихся и (или) организации образовательной деятельности.

В то же время согласно части 1 статьи 50 Закона «Об образовании в Российской Федерации» в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по реализации образовательных программ высшего образования и дополнительных профессиональных программ, предусматриваются должности педагогических работников и научных работников, которые относятся к научно-педагогическим работникам. Педагогические работники относятся к профессорско-преподавательскому составу указанных организаций.

Так, номенклатура должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 21 февраля 2022 года № 225 «Об утверждении номенклатуры должностей педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность, должностей руководителей образовательных организаций», предусматривает 12 наименований должностей педагогических работников, отнесенных к профессорско-преподавательскому составу, и 29 наименований должностей иных педагогических работников.

Кроме того, подгруппа 23 Общероссийского классификатора занятий, принятого и введенного в действие приказом Росстандарта от 12 декабря 2014 года № 2020-ст «О принятии и введении в действие Общероссийского классификатора занятий (ОКЗ) ОК 010-2014 (МСКЗ – 08)», содержит положения о специалистах в области образования, согласно которым к преподавателям относятся персонал университетов, других организаций высшего образования и средних профессиональных образовательных организаций, а к педагогам – работники в средней, начальной школе и дошкольном образовании.

Регулирование труда педагогических работников, их прав и свобод, обязанностей и ответственности осуществляется в зависимости от занимаемых ими должностей статьями 46 – 50 Закона «Об образовании в Российской Федерации», Трудовым кодексом Российской Федерации (далее – ТК РФ) с учетом особенностей, предусмотренных главой 52 «Особенности регулирования труда педагогических работников», а также принятыми на их основе нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, а в отдельных случаях – законодательными актами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью первой статьи 331 ТК РФ к педагогической деятельности допускаются лица, имеющие образовательный ценз, который определяется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации в сфере образования.

Так, на основании части 1 статьи 46 Закона «Об образовании в Российской Федерации» право на занятие педагогической деятельностью имеют лица, имеющие среднее профессиональное или высшее образование и отвечающие квалификационным требованиям, указанным в квалификационных справочниках, и (или) профессиональным стандартам, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

Согласно части 6 статьи 47 Федерального закона № 273-ФЗ в рабочее время педагогических работников в зависимости от занимаемой должности включается учебная (преподавательская) и воспитательная работа, в том числе практическая подготовка обучающихся, индивидуальная работа с обучающимися, научная, творческая и исследовательская работа, а также другая педагогическая работа, предусмотренная трудовыми (должностными) обязанностями и (или) индивидуальным планом, – методическая, подготовительная, организационная, диагностическая, работа по ведению мониторинга, работа, предусмотренная планами воспитательных, физкультурно-оздоровительных, спортивных, творческих и иных мероприятий, проводимых с обучающимися.

Конкретные трудовые (должностные) обязанности педагогических работников определяются трудовыми договорами (служебными контрактами) и должностными инструкциями. Соотношение учебной (преподавательской) и другой педагогической работы в пределах рабочей недели или учебного года определяется соответствующими локальными нормативными актами организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

Приказом Министерства просвещения Российской Федерации от 4 апреля 2025 года № 269 «О продолжительности рабочего времени (нормах часов педагогической работы за ставку заработной платы) педагогических работников организаций, осуществляющих образовательную деятельность по основным и дополнительным общеобразовательным программам, образовательным программам среднего профессионального образования и соответствующим дополнительным профессиональным программам, основным программам профессионального обучения, и о Порядке определения учебной нагрузки указанных педагогических работников, оговариваемой в трудовом договоре, основаниях ее изменения и случаях установления верхнего предела указанной учебной нагрузки» регулируется продолжительность рабочего времени (нормы часов педагогической работы за ставку заработной платы) в зависимости от занимаемых педагогическими работниками должностей.

Так, в соответствии с пунктом 10 приложения № 1 к вышеуказанному приказу Министерства просвещения Российской Федерации за норму часов педагогической работы в неделю (в год) за ставку заработной платы педагогических работников, перечисленных в пунктах 11 и 12 настоящего Приложения, принимается норма часов учебной (преподавательской, тренировочной) работы (далее – норма часов учебной (преподавательской) работы).

Исходя из положений Федерального закона «Об образовании Российской Федерации», ТК РФ и других вышеперечисленных нормативных правовых актов, понятие «педагогическая деятельность» в зависимости от занимаемых педагогическими работниками должностей подразделяется в пределах должностных обязанностей на учебную (преподавательскую) работу, именуемую также учебной нагрузкой, и иную педагогическую работу, предусмотренную квалификационной характеристикой соответствующей должности.

Таким образом, учитывая, что преподавательская деятельность рассматривается в качестве составной части педагогической деятельности, то лицам, замещающим муниципальные должности на постоянной основе, в рамках текущего регулирования не разрешается заниматься оплачиваемой педагогической деятельностью.

С другой стороны, сельская школа, являясь неотъемлемой частью образовательной системы, выполняет уникальную миссию, выходящую за рамки стандартного обучения. Она формирует основу для развития сельских территорий, объединяя жителей, сохраняя культурные традиции и способствуя социальной интеграции. Однако в последние десятилетия сельские школы сталкиваются с рядом вызовов, включая сокращение числа образовательных учреждений, нехватку квалифицированных педагогов, ограниченность материальных ресурсов и технологическую отсталость [8].

В рамках обсуждения итогов 2024 года Президентом Российской Федерации Владимиром Владимировичем Путиным отмечено, что около 375 000 учителей работают в сельских образовательных учреждениях и как следствие актуальность проблемы развития сельских школ и образования на селе становится одними из центральных проблем.

По результатам Международного исследования учительского корпуса по вопросам преподавания и обучения TALIS-2018 в российских школах сейчас средний возраст педагога составляет 45-46 лет. Работают в основном люди предпенсионного или пенсионного возраста, а это означает, что спустя каких-то двадцать лет наших детей просто некому будет учить [9].

Согласно сведениям по форме федерального статистического наблюдения Минпросвещения № ОО-1 «Сведения об организации, осуществляющей образовательную деятельность по образовательным программам начального общего, основного общего, среднего общего образования» [10] численность вакантных должностей педагогического состава в сельских государственных образовательных учреждениях (без учета городов федерального значения Москва, Санкт-Петербург, Севастополь) на начало 2024/25 учебного года составляло 20594 единиц.

При этом, исходя из содержания полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований, иных требований, запретов и ограничений, установленных законодательством Российской Федерации в целях противодействия коррупции, возможность возникновения коррупционной составляющей обусловленной одновременным исполнением полномочий лица, замещающего муниципальную должность, и осуществлением педагогической деятельности в образовательном учреждении минимальна.

Противоречие между содержанием антикоррупционной нормы и необходимостью обеспечения права на образование, внесением изменений в законодательство Российской Федерации о противодействии коррупции в части корректировки установленного ограничения усугубляется содержанием части 3 статьи 97 Конституции Российской Федерации в соответствии с которой Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе и не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

В рамках разрешения проблемы комплектования сельских образовательных учреждений педагогическим составом необходимо принимать все возможные и исчерпывающие меры.

Одной из таких мер видится возможное снятие запрета на занятие педагогической деятельностью для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности.

В целях устранения избыточного ограничения, принимая во внимание содержание установленной Законом № 273-ФЗ обязанности по предупреждению (урегулированию) конфликта интересов, низкую вероятность возникновения коррупционной составляющей при занятии лицом, замещающим муниципальную должность, педагогической деятельностью, а также необходимость решения проблемы комплектования образовательных учреждений в сельских поседениях квалифицированными кадрами необходимо провести корректировку законодательства Российской Федерации в части замены слова «преподавательской» на слово «педагогической» в статье 97 Конституции Российской Федерации и в статье 12.1. Закона «О противодействии коррупции».