Совершенствование государственной политики Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды: от национальных проектов к системной трансформации

Современная экологическая ситуация в Российской Федерации представляет собой сложную систему взаимосвязанных вызовов, требующих пересмотра существующих подходов к государственному регулированию. Несмотря на значительные усилия со стороны государства, направленные на улучшение состояния окружающей среды, наблюдается диссонанс между декларируемыми целями и реальными результатами. Анализ показывает, что ключевые экологические индикаторы демонстрируют медленные или неоднозначные изменения, а общественное восприятие ситуации остается тревожным. В 2017 году, объявленном Годом экологии, валовой объем выбросов загрязняющих веществ в атмосферу даже увеличился на 1,4% по сравнению с предыдущим годом [12]. Хотя в последующие годы наблюдалось снижение выбросов на 20% по итогам реализации нацпроекта «Экология» (2018–2024), это происходит на фоне общего роста производства [21]. Аналогичная картина наблюдается и в других сферах: доля производимых твердых коммунальных отходов (ТКО) выросла на 16% за 2010–2017 годы, при этом уровень их переработки составлял всего 10%, а доля использования – снизилась [12]. Таким образом, проблема заключается не только в низкой эффективности конкретных мер, но и в более глубоких системных недостатках государственного управления, которые препятствуют переходу от реактивного реагирования на локальные экологические катастрофы к проактивному управлению качеством жизни.

В последние десятилетия эволюция государственной экологической политики в России можно условно разделить на несколько этапов. Первый этап, 1970–1990-е годы, был связан с формированием первоначальных нормативно-правовых баз, таких как Госстратегия РФ по охране окружающей среды (Указ № 236 от 04.02.1994). Второй этап, 2000–2015 гг., характеризовался принятием фундаментальных документов, включая Экологическую доктрину РФ (2002), Федеральный закон № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (2002) и Послание Президента о связи экологии со здоровьем нации (2010).Этот период заложил основу для современной системы государственного управления охраной окружающей среды. Третий, наиболее активный этап, начался с 2015 года и связан с масштабной программной работой. Ключевым событием стало запуск национального проекта «Экология» Указом Президента № 204 от 07.05.2018, который стал главным инструментом реализации государственной политики до 2024 года [13]. На его основе были созданы и реализованы многочисленные федеральные и региональные проекты, такие как «Чистый воздух», «Генеральная уборка», «Сохранение реки Волги» и другие [3].

Анализ этих этапов показывает прогресс в количественном наполнении программы, но не всегда в качественном изменении самой системы. Если на начальных этапах акцент делался на создании правовой базы, то в последние годы – на реализации крупных инвестиционных проектов и ликвидации наиболее очевидных объектов накопленного вреда. Однако этот подход имеет свои ограничения. Масштабные проекты, такие как строительство мусоросортировочных комплексов или очистных сооружений, являются необходимыми, но не решают фундаментальной проблемы неэффективности административного механизма. Как отмечает Хлуденева Н. И., правовая модель ликвидации накопленного экологического вреда, закрепленная в Федеральном законе № 254-ФЗ, оказывается деструктивной и не стимулирующей государственно-частное партнерство. Это свидетельствует о том, что система, основанная преимущественно на публично-правовых методах регулирования, подавляет активность хозяйствующих субъектов и гражданских организаций, что снижает ее общий эффект. Таким образом, текущая проблема состоит в необходимости не просто продолжать масштабную программную работу, а провести системную реформу государственного управления в сфере охраны окружающей среды, направленную на повышение его эффективности, прозрачности и ответственности [5, с. 23-30].

Анализ эффективности и структуры государственного регулирования

Эффективность государственной политики в сфере охраны окружающей среды определяется не только объемом финансирования, но и качеством используемых инструментов, степенью их координации и способностью влиять на поведение хозяйствующих субъектов. Анализ доступных данных позволяет сделать вывод о двойственном характере достигнутых результатов и выявить системные слабости в структуре государственного регулирования. С одной стороны, программа «Охрана окружающей среды» и последующий национальный проект «Экология» получили значительное финансовое обеспечение. На реализацию госпрограмм в 2023–2025 годах было предусмотрено около 628 млрд рублей [6, с. 89-104; 9, с. 34-42]. За период реализации нацпроекта «Экология» (2019–2023) из федерального бюджета было выделено 1,4 трлн рублей, а вклад бизнеса в эту сферу оценивается в 700 млрд рублей. При таком уровне финансирования ожидаемые результаты должны были быть значительно выше. Однако оценки экспертного сообщества и данные мониторинга показывают разрыв между затратами и достижениями. Например, федеральный проект «Чистая страна» признан одним из самых неудачных с точки зрения исполнения расходов (кассовое исполнение – 95,4%).

Ключевой вопрос заключается в том, почему столь значительные средства не привели к пропорциональному улучшению экологической ситуации. Одна из причин – дисбаланс в распределении средств. Большая часть бюджетных вливаний направлялась на реализацию крупных капитальных проектов, таких как строительство и модернизация объектов обращения с ТКО, очистных сооружений и лесовосстановление. Это позволило достичь видимых успехов в некоторых областях: доля сортировки ТКО выросла с 3% в 2018 году до 54,8%, а площадь лесовосстановления в 2024 году превысила площадь вырубленных насаждений. Однако эти инвестиции не затронули системные проблемы, связанные с поведением хозяйствующих субъектов. Исследование Болдыревой Н. и др. показало, что воздухоохранное регулирование в России слабо влияет на поведение компаний в части сокращения углеродных выбросов. Инвесторы ориентируются на ожидаемые дивиденды, а не на экологические риски. Это указывает на то, что текущие экономические стимулы и регуляторные барьеры не способны заставить бизнес делать долгосрочные инвестиции в «зеленые» технологии [11].

Другой системной проблемой является слабость механизмов контроля и надзора. Эксперты отмечают наличие абстрактности целей в законодательстве, которые несоразмерны с регулятивными возможностями права [5, с. 23-30]. Декларативный характер муниципального экологического контроля после изменений в ФЗ № 7-ФЗ в 2005 году также ограничивает его эффективность. Общественный контроль, в свою очередь, часто оказывается бесполезным, поскольку акты проверок общественных организаций не имеют юридической силы в суде [14]. Необходимость получения комплексного экологического разрешения (КЭР) для объектов I категории НВОС, хотя и является важным шагом, порождает новые проблемы. Сроки его получения могут занимать длительное время, а частичный или полный пересмотр разрешения, связанный с обновлением программы повышения экологической эффективности (ППЭЭ), создает дополнительную административную нагрузку на предприятия [7, с. 45-53; 25]. Кроме того, временные лимиты выбросов фактически пролонгируются, что позволяет предприятиям длительно превышать предельно допустимые нормы [5, с. 23-30]. Таким образом, структура государственного регулирования, несмотря на кажущуюся многоуровневость, оказывается неспособной обеспечить реальное соблюдение экологических норм всеми участниками процесса.

Реформирование правового поля и ужесточение регуляторных требований

В последние годы в России наблюдается стремительный процесс реформирования экологического законодательства, направленный на ужесточение нормативных требований, повышение прозрачности и усиление контроля за соблюдением экологического законодательства. Эти изменения затрагивают практически все сферы природопользования и являются ключевым элементом нового национального проекта «Экологическое благополучие». Центральным элементом этой трансформации стала консолидация терминов «надзор» и «экологический надзор» в единый понятие «контроль (надзор)» с 1 сентября 2024 года [18]. Эта мера призвана устранить путаницу в правовом поле и унифицировать подходы к контролю. Одновременно была принята поправка в Закон № 7-ФЗ, устанавливающая, что при одновременном наличии технологического норматива и норматива допустимых выбросов (НДВ) для веществ I и II классов опасности применяется наиболее жесткий из этих нормативов. Это должно повысить планку требований к предприятиям и ограничить возможности для превышения предельно допустимых норм.

Особое внимание уделяется автоматическому контролю выбросов. Федеральный закон № 177-ФЗ от 28.04.2023 обязал стационарные источники выбросов загрязняющих веществ I и II категорий оснащаться системами автоматического контроля (САК) [1, 18]. С 1 сентября 2024 года вступили в силу Постановление Правительства № 39 от 22.01.2024, которое детализировало перечень приоритетных загрязняющих веществ, подлежащих обязательному автоматическому контролю, и установило требования к работе САК [18]. Этот эксперимент, ранее проведенный в 12 городах-участниках, теперь распространяется на всю страну. Для объектов I категории в этих городах сроки оснащения САК продлены до 31 декабря 2025 года, а для дополнительно включенных территорий – еще на 2,5 года [21]. Это позволит получить более точные и оперативные данные о состоянии выбросов, что является основой для эффективного надзора и применения штрафных санкций.

Процесс реформирования затронул и другие важные аспекты регулирования. С 1 сентября 2024 года объекты IV категории НВОС, которые составляют около 200 тыс. единиц (аптеки, магазины, офисы), исключаются из государственного реестра и учета, однако они обязаны предоставлять экологические отчеты [7, с. 45-53; 25]. Это снижает административную нагрузку на малый бизнес, но сохраняет информационную открытость. В сфере обращения с отходами введен новый порядок подтверждения соответствия лицензиатов требованиям с 1 марта 2025 года [21]. Лицензии на обращение с отходами I–IV классов опасности, полученные до 1 сентября 2024 года, подлежат обязательному первичному подтверждению с 1 марта 2025 года. Это призвано обеспечить соответствие действующих предприятий современным требованиям безопасности.

Одновременно с ужесточением требований к предприятиям происходит реформирование государственной экологической экспертизы (ГЭЭ). С 1 сентября 2024 года вступили в силу новые правила, утвержденные ФЗ № 673 и Постановлением № 694. Срок проведения экспертизы сокращен до 42 рабочих дней (20 дней для аквакультуры), а также вводится процедура аттестации экспертов и уточняются случаи, когда экспертизу проводить не требуется [7, с. 45-53; 18]. Вводится единый портал для подачи документов – ФГИС «Экомониторинг», которая объединяет данные по 15 видам госмониторинга. [21] Эти меры направлены на повышение эффективности и прозрачности процедуры ГЭЭ. Также были приняты поправки в Лесной кодекс, добавившие изыскательскую деятельность в разрешенные виды использования лесов, и в Водный кодекс, уточнившие полномочия при заборе донного грунта [1, 18]. Эти изменения демонстрируют комплексный подход к перестройке всей экологической системы, где ужесточение одного компонента (контроль) сопровождается упрощением другого (экспертиза), что может быть направлено на достижение баланса между развитием и защитой окружающей среды.

Реализация новых инструментов и механизмов: опыт и вызовы

На смену национальному проекту «Экология» пришел новый национальный проект «Экологическое благополучие» (2025–2030), который ставит перед собой амбициозные цели и предлагает новые инструменты для их достижения. Главная цель нового проекта – формирование в России экономики замкнутого цикла, что является фундаментальным изменением парадигмы. Запланировано к 2030 году обеспечить сортировку 100% образующихся твердых коммунальных отходов (ТКО) и вовлечение в хозяйственный оборот не менее 25% отходов производства и потребления в качестве вторичных ресурсов [20]. Для реализации этой цели предусмотрены значительные инвестиции: в рамках федерального проекта «Экономика замкнутого цикла» на 2025–2030 годы планируется субсидировать региональные мероприятия по созданию инфраструктуры для переработки ТКО [20]. Проект также предусматривает развитие 28 экотехнопарков на базе мест захоронения отходов.

Одним из ключевых инструментов нового проекта становится расширенная ответственность производителей (РОП), которая в рамках ФЗ № 451-ФЗ от 04.08.2023 получила дальнейшее развитие. Предусматривается поэтапное увеличение доли вторичного сырья в продукции: с 55% в 2025 году до 75% в 2026 и 100% в 2027 году [21]. Для этого создан Единый реестр утилизаторов отходов, ведомый Росприроднадзором [25]. Однако, несмотря на формальные успехи, такие как рост доли сортировки ТКО с 3% до 54,8% за время нацпроекта «Экология», практическая реализация этих амбициозных планов сталкивается с серьезными вызовами. Одним из главных барьеров является экономическая невыгодность переработки по сравнению с захоронением отходов. Высокая ключевая ставка (>20%) и низкие цены на вторичное сырье делают инвестиции в новые перерабатывающие мощности рискованными. Недостаточность налоговых льгот и прочих стимулов для бизнеса не позволяет преодолеть этот экономический порог. Кроме того, существует проблема квалифицированных кадров, которую регионы назвали более значимой, чем нехватка финансирования [24].

Другой важной областью, где новые инструменты уже находят применение, является управление выбросами парниковых газов. После разлива топлива в Норильске (2020) компания «Норникель» выплатила штраф в размере 146,2 млрд рублей, что стало сигналом для всей промышленности о росте экологической ответственности [13]. С 2022 года в Сахалинской области проводится эксперимент по квотированию выбросов CO2, который, возможно, станет основой для внедрения торговли углеродными единицами в будущем [2]. В рамках нацпроекта «Экология» и «Экологическое благополовие» эксперимент по квотированию распространяется на 12 городов-участников, с целью двукратного сокращения совокупных выбросов к 2036 году. Такой подход, сочетающий административные меры (лимиты) и рыночные (квоты), является попыткой найти новый баланс между государственным регулированием и экономическими стимулами. Он отличается от старых моделей, основанных на простом установлении нормативов без достаточной экономической поддержки для их выполнения. Тем не менее его успешность будет зависеть от того, сможет ли он мотивировать компании, как «Норникель», инвестировать в технологическое переоснащение, а не платить штрафы. Введение в КоАП РФ с 1 марта 2024 года штрафов за нарушение сроков и достоверности данных в ФГИС УТКО (до 100 тыс. руб. для организаций) [25] и повышение штрафов за воспрепятствование проверкам (до 1 млн руб. для юрлиц) [26] является еще одним шагом к повышению ответственности бизнеса.

Общественное восприятие и роль общественного участия в экологической политике

Эффективность любой государственной политики в сфере охраны окружающей среды напрямую зависит от ее приемлемости и поддержки со стороны общества. Анализ общественного мнения в России по экологическим вопросам выявляет сложную картину, характеризующуюся как растущим вниманием к проблеме, так и глубоким недоверием к официальным институтам и системным барьерами для участия граждан. В 2024 году общероссийский индекс экологического восприятия достиг исторического максимума в 53 пункта, что свидетельствует о заметном росте интереса и положительного отношения к экологии [19]. Однако этот рост приостановился в 2025 году, когда индекс снизился до 32 баллов, что может быть связано с отвлечением внимания на международную повестку и новыми локальными экологическими проблемами, такими как разлив мазута в Черном море. При этом средняя оценка качества экологии в стране остается скромной: 3 из 5 баллов, и лишь 34% россиян дают высокую оценку (4-5 баллов) [17].

Важным аспектом является региональная специфика: в сельской местности индекс экологического благополучия почти в 1,6 раза выше, чем в среднем по стране, а лидируют по этому показателю Северо-Кавказский и Южный федеральные округа [19]. Это может отражать различия в типах экологических проблем и степени влияния промышленной деятельности. Самыми актуальными для населения проблемами остаются загрязнение воздуха (24%), мусорная проблема (21%) и загрязнение водоемов (19%) [17]. При этом ответственность за ухудшение экологии россияне распределяют следующим образом: на себя (42%), на местные власти (27%), на самих себя (42%) и на промышленные предприятия (16%). Этот феномен, вероятно, является смесью чувства безысходности, культурных особенностей и реальной оценки роли каждого участника процесса.

Несмотря на растущий интерес, существует значительный разрыв между желанием участвовать и реальной возможностью это сделать. Только половина россиян видит связь между экологией и здоровьем, и среди жителей неблагополучных территорий эта связь намного явственнее [19]. Это говорит о том, что для большинства людей экология остается абстрактной проблемой, пока она не коснется их лично. Главным барьером на пути улучшения экологии, по мнению самих граждан, является низкая экологическая ответственность людей (48%), за которой следуют незаинтересованность властей (35%) и недостаточный контроль (34%) [17]. Эти данные полностью коррелируют с выводами экспертов о слабости административных механизмов и низкой эффективности регуляторных органов.

Правовые институты общественного участия, такие как общественный экологический контроль, функционируют крайне неэффективно. Из-за отсутствия четкого и юридически закрепленного порядка проверок акты общественных организаций оказываются недействительными в суде, что лишает их всякой ценности [14]. В то же время, сама практика добровольческой деятельности, например, в субботниках (участвовали 1,5 млн человек в 2024 году) и акциях по лесовосстановлению (более 1 млн добровольцев), показывает наличие огромного внутреннего потенциала общества. Бизнесу, в свою очередь, рекомендовано вовлекать население, особенно молодежь, в экологические проекты для снижения социальной напряженности [19]. Это подчеркивает необходимость перехода от пассивного контроля к активному диалогу и сотрудничеству. Новый национальный проект «Экологическое благополучие» должен учитывать эти факторы, предлагая не просто новые правила, а механизмы для вовлечения граждан и бизнеса в процесс решения экологических проблем, а не просто подчинения им.

Стратегические перспективы и выводы: от реформ к системной трансформации

Подводя итог анализу, можно заключить, что государственная политика Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды находится на пороге фундаментальной трансформации. Новый национальный проект «Экологическое благополучие» (2025–2030) и сопутствующие ему реформы в экологическом законодательстве представляют собой не просто продолжение старых подходов, а попытку выработать новую модель управления, способную справиться с комплексом вызовов XXI века. Эта модель движется в сторону большей экономической обоснованности и рыночных механизмов, таких как квотирование выбросов и экономика замкнутого цикла, в то время как прежние проекты «Экология» и «Охрана окружающей среды» строились преимущественно на принципах бюджетного финансирования и административного принуждения. Однако, несмотря на позитивные сдвиги, ряд системных проблем сохраняется и требует особого внимания.

Первоочередной задачей является преодоление разрыва между декларируемыми целями и реальными результатами. Аналитический обзор показывает, что масштабные инвестиции и реализация крупных проектов не гарантируют автоматического улучшения экологической ситуации. Успех нового проекта будет зависеть от его способности изменить само поведение хозяйствующих субъектов, а не только от создания новых объектов инфраструктуры. Это требует не только ужесточения контроля, но и создания реальных экономических стимулов для инвестиций в чистые технологии, снижение барьеров для бизнеса и повышение доверия к регуляторным институтам. В частности, необходимо доработать механизмы расширенной ответственности производителей (РОП), сделав их более прозрачными и справедливыми, чтобы они действительно стимулировали переход к экономике замкнутого цикла, а не становились источником административной нагрузки [21].

Второй важнейшей задачей является реформа самого государственного аппарата и повышение его эффективности. Существующие институты, такие как госконтроль и надзор, нуждаются в дальнейшей оптимизации и цифровизации. Переход на единый портал ФГИС «Экомониторинг» [21] и внедрение систем автоматического контроля выбросов [18] являются шагами в верном направлении, но их эффективность будет зависеть от того, как будут использоваться полученные данные. Необходимо создание механизмов, которые позволили бы быстро реагировать на нарушения, а не просто констатировать их факт. Особое внимание следует уделить совершенствованию правовой базы для общественного участия. Без легитимных и действенных каналов для контроля со стороны граждан и некоммерческого сектора любые реформы рискуют остаться непонятыми и не поддержанными обществом.

В заключение можно сделать несколько ключевых выводов. Во-первых, Россия успешно завершила этап создания масштабной программной базы для решения экологических проблем. Теперь начинается более сложный этап – этап их системной реализации и оценки. Во-вторых, стратегическая линия развития смещается от простого реагирования на экологические катастрофы к проактивному управлению ресурсами и рисками, что отражено в целях по достижению экономики замкнутого цикла и снижению выбросов. В-третьих, успех этой стратегии зависит от баланса между ужесточением государственного регулирования и созданием благоприятной среды для бизнеса. Необходимо найти правильный компромисс, при котором экологические требования станут конкурентным преимуществом, а не просто дополнительной статьей расходов.

В целом, можно констатировать, что Россия стоит перед выбором: продолжить путь, основанный на бюрократических и финансовых инструментах, или сделать смелый шаг к созданию полноценной экологической системы, где правовые нормы, экономические стимулы и общественный контроль работают в синергии. Успешная реализация нацпроекта «Экологическое благополучие» станет для страны серьезным испытанием, результат которого определит не только состояние ее природных богатств на десятилетия вперед, но и ее способность адаптироваться к глобальным вызовам, таким как изменение климата и дефицит ресурсов.