Общественная палата России как институт гражданского общества и поддержки гражданских инициатив

Актуальность

В XXI веке становится всё более очевидной необходимость формирования культуры сотрудничества между органами государственной власти и институтами гражданского общества на основе принципов партнёрства. Модели государственного управления, унаследованные из прошлого века, часто не соответствуют ожиданиям современных граждан, поскольку нередко игнорируют их интересы. Последствием данного несоответствия становится низкий уровень правовой культуры, отсутствие единой национальной идеи и доверия к государственным институтам. Между тем, вера в сильное, функциональное государство, способное действовать в интересах общества, – важнейшее условие для преодоления стереотипа о «слабом российском государстве» и повышения эффективности правовой системы. Е. А. Музалевская отмечает, что «практика создания общественных органов народного представительства была заимствована субъектами РФ, которые сформировали свои общественные палаты, а также органами местного самоуправления, которые в некоторых муниципальных образованиях создали свои общественные палаты (советы). Так, советы муниципальных образований создают механизмы выявления интересов различных видов муниципальных образований посредством, например, палат и групп, становятся площадкой для выявления, формирования и консолидации интересов населения различных видов муниципальных образований на территории субъекта Федерации» [4, с. 34-35]. Современное гражданское общество ожидает от государства реализации нового подхода и модернизации механизмов управления. В последние годы предприняты важные шаги: сформированы новые институты участия граждан в управлении – от федеральных до муниципальных общественных палат, советов, комиссий, групп общественного контроля.

Данные нововведения призваны усилить обратную связь между обществом и властью, однако их практическая эффективность требует дальнейшей оценки. Важным условиями успешности подобных преобразований должны стать законность, обоснованность и справедливость. Только при соблюдении этих принципов возможно построение по-настоящему эффективного государственного механизма и зрелого гражданского общества в России.

Результаты исследования

Сильное и эффективное государство формируется на основе правовой системы, которая не только регулирует общественные отношения, но и способствует развитию инициативы, самоуправления и правовой активности граждан. Личность реализует себя в рамках взаимодействия с государством через участие в правовых и управленческих процессах. Яркими примерами данного взаимодействия являются институты местного самоуправления, деятельность политических партий и работа Общественной палаты Российской Федерации.

В. В. Гончаров отмечает, что «институт общественного контроля в РФ является важнейшей юридической гарантией реализации, охраны и защиты конституционных принципов народовластия и участия общества в управлении делами государства. Его сохранение и развитие требует разрешения ряда проблем, в числе которых важнейшей выступает отсутствие в РФ унификации законодательства об общественном контроле. При этом, важнейшая роль в достижении указанной унификации законодательства принадлежит Общественной палате РФ, что обусловлено: ее авторитетом в глазах народа и органов публичной власти страны; наличием значительного опыта в организации и проведении мероприятий общественного контроля; наличием опыта в разработке и принятии различных нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и осуществление общественного контроля на всех уровнях; особенностью процедуры ее формирования, в которой принимают участие и глава государства и широкий круг общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций, а главное – граждане РФ» [2, с. 214].

Согласно Федеральному закону № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», Общественная палата РФ создана для согласования общественно значимых интересов различных слоёв общества и власти с целью решения основных задач в сфере развития, безопасности, защиты прав граждан и укрепления демократических институтов. Согласно ст. 3 данного закона «Общественная палата осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов» [7].

Общественная палата Российской Федерации выполняет важную функцию посредника между обществом и государством, обеспечивая взаимодействие граждан, общественных объединений и иных некоммерческих организаций с органами государственной власти всех уровней. Основная цель её деятельности – учёт интересов граждан и защита их прав при формировании и реализации государственной политики, а также осуществление общественного контроля.

Формирование Общественной палаты основано на принципе добровольного участия, что подчёркивает её общественный, а не государственный характер. Стоит отметить, что в Российской Федерации законодательно закреплён запрет на использование наименования «Общественная палата Российской Федерации» другими организациями, учреждениями и органами власти, что сохраняет уникальность и правовую определённость данного института. Согласно ст. 16 Федерального закона № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»: «основными формами работы Общественной палаты являются пленарные заседания Общественной палаты, заседания совета Общественной палаты, комиссий и рабочих групп Общественной палаты» [7].

Общественная палата Российской Федерации обеспечивает согласование интересов граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций и органов власти для решения основных вопросов социального и экономического развития, национальной безопасности, защиты прав и свобод граждан, а также укрепления конституционного строя и гражданского общества. Для этого Общественная палата привлекает граждан и организации, поддерживает важные гражданские инициативы, проводит общественную экспертизу законопроектов и нормативных актов, а также осуществляет общественный контроль за деятельностью органов исполнительной власти и соблюдением свободы слова в СМИ. Кроме того, Общественная палата вырабатывает рекомендации для органов власти по поддержке гражданских организаций, оказывает методическую помощь региональным палатам и общественным объединениям, привлекает СМИ и граждан к обсуждению вопросов свободы слова, а также участвует в международном сотрудничестве и мероприятиях в соответствии со своими целями. В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» одной из главных задач Общественной палаты является «выдвижения и поддержки гражданских инициатив, имеющих общероссийское значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан, прав и интересов общественных объединений и иных некоммерческих организаций» [7].

Общественная палата РФ выступает посредником между инициативными гражданами и государством. Она проводит общественную экспертизу проектов федеральных и региональных законов, нормативных актов, содействует развитию гражданских инициатив и усиливает общественный контроль. В состав палаты входят Совет, комиссии, рабочие группы и научно-консультативный совет, действующие по стратегически важным направлениям. На первом пленарном заседании члены Общественной палаты выбирают Совет, секретаря и заместителей секретаря, при этом Совет является постоянно действующим органом Палаты. Общественная палата также образует комиссии и рабочие группы, в которые входят её члены, а в рабочие группы дополнительно могут привлекаться представители общественных объединений, некоммерческих организаций и другие граждане.

В 2021 году комиссиями палаты была проведена экспертиза 219 законопроектов, что подтверждает её значимую роль в правотворческом процессе. Как отмечает Г. Г. Фастович, общественные палаты являются особым видом публично-правовых институтов, обеспечивающих гражданское участие в управлении государством. Автор отмечает, что «посредством выполнения консультативно-совещательных функций и осуществлении общественного контроля Общественные палаты (советы) являются важным элементом механизма гражданского участия в деятельности органов власти, в порядке и формах, установленных законодательством Российской Федерации» [6, с. 87].

Компетенция общественных палат достаточно широка, однако реализация их полномочий вызывает множество вопросов. Например, задача привлечения граждан и общественных объединений к реализации государственной политики зачастую выглядит как проявление патернализма. Разграничивая «государственное» и «общественное», важно помнить, что граждане не обязаны участвовать в реализации политики, не отражающей их интересы. Последние инициативы правительства (пенсионная и образовательная реформы) зачастую противоречат интересам большинства граждан, в связи с чем возникает логичный вопрос: должны ли общественные палаты, претендующие на выражение мнения гражданского общества, поддерживать и вовлекать граждан в реализацию данных инициатив?

Еще одной задачей палат является поддержка гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод. Однако эффективность этой деятельности остается под вопросом из-за слабости гражданского общества и ограниченности ресурсов самих палат. Даже отдельные успехи и смягчения закона о некоммерческих организациях, не компенсируют неспособность решить основные проблемы, к которым относят упрощение регистрации, отчетности, снижение налоговой нагрузки. Кроме того, общественные палаты объективно не справляются с экспертной оценкой законопроектов: из-за нехватки квалифицированных специалистов менее 5% документов проходят экспертизу. В большинстве регионов такая работа практически не ведется, что подчеркивает ограниченность вклада палат в реальное законодательное регулирование.

Функция общественного контроля, возложенная на общественные палаты в условиях вертикально интегрированной системы власти, где все ресурсы и полномочия сосредоточены в исполнительных органах, оказывается фактически невыполнимой. Об этом свидетельствует отсутствие упоминаний о реализованном контроле в отчетах самих палат, а также недоработанные или вовсе отсутствующие соответствующие разделы на их официальных сайтах. Тем не менее общественные палаты активно участвуют в подготовке рекомендаций органам власти, хотя и эти предложения носят необязательный характер. Основной формой их деятельности остаются круглые столы, конференции и форумы, на которых и формируются рекомендации.

В целом, институционально-функциональная роль общественных палат в России носит квазидемократический характер. Они занимают инструментальную роль в поддержании видимости диалога между государством и обществом, в то время как реальное гражданское участие остается ограниченным. Вместо подлинной самоорганизации снизу, мы видим формальный институт, который скорее имитирует демократию, чем способствует ее развитию. В такой ситуации общественные палаты рискуют окончательно утратить доверие общества, превращаясь в инструмент монолога власти с самой собой.

В Белгородской области Общественная палата была образована в 1995 году при главе администрации, а затем – при губернаторе региона. В 2008 году, с принятием закона Белгородской области № 226 «Об Общественной палате Белгородской области», она обрела новый статус. Согласно закону, палата создана для согласования общественно значимых интересов граждан, общественных объединений и органов власти в Белгородской области. К основным направлениям деятельности Общественной палаты Белгородской области относят вовлечение населения в реализацию государственной политики, проведение общественной экспертизы законодательных инициатив и контроль за деятельностью органов власти.

Главной задачей палаты является обеспечение баланса интересов между обществом и властью при решении основных вопросов социально-экономического развития Белгородской области. Палата способствует налаживанию взаимодействия между гражданским обществом и государственными структурами, усиливает общественный контроль и служит каналом обратной связи между населением и органами власти. В ст. 3 закона Белгородской области № 266 «Об Общественной палате Белгородской области» указано, что «Общественная палата осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, настоящего закона, иных нормативных правовых актов Белгородской области» [3].

В закон Белгородской области № 266 «Об Общественной палате Белгородской области» определены правовые и организационные основы формирования палаты. Согласно закону, она состоит из 44 членов: 22 утверждаются губернатором из числа общественно активных граждан, предложенных после консультаций с общественными организациями, НКО, вузами и творческими союзами; еще 22 представляют общественные объединения и отбираются на конкурсной основе, а затем утверждаются рейтинговым голосованием членов палаты. Кандидаты должны быть связаны с зарегистрированными общественными объединениями, действующими в регионе не менее года. Участие в Общественной палате политических партий и организаций с признаками экстремизма исключено. Процедура формирования палаты формально демократична, она зависит от воли губернатора и не содержит четких критериев участия граждан и организаций, что вызывает сомнения в независимости палаты и её реальном представительстве интересов населения.

Общественная палата Белгородской области состоит из совета палаты, председателей, секретаря и шесть профильных комиссий. Каждая комиссия занимается отдельной сферой: экономикой и малым бизнесом, здравоохранением и социальной политикой, образованием и культурой, развитием гражданского общества и правами человека, информационной политикой, а также регламентом и этикой. В комиссию могут входить рабочие группы, сформированные из представителей общественных организаций, не входящих в состав палаты.

Общественная палата Белгородской области имеет полномочия по проведению общественных слушаний, экспертизы законопроектов, направлению заключений в органы власти, участию в работе комитетов областной думы и приглашению чиновников на свои заседания. Она может оценивать законы с точки зрения социальной справедливости и прав граждан, делая процесс законотворчества более прозрачным. Все её решения имеют рекомендательный характер, но подлежат обязательному рассмотрению органами власти региона. Как отмечает Д. А. Сафин «Общественные палаты на всех уровнях организации власти способны обеспечить контакт между властью и обществом, сформировать базис конструктивных форм взаимодействия, позволяющих как добиться развития институтов гражданского общества, так и существенно улучшить качество работы органов местного самоуправления» [5, c. 31]. Так, в законе Белгородской области № 266 «Об Общественной палате Белгородской области» указано, что с целью поддержки гражданских инициатив «Общественная палата осуществляет сбор и обработку информации об инициативах граждан и общественных объединений, имеющих региональное значение и направленных на реализацию конституционных прав, свобод и законных интересов граждан и общественных объединений. Общественная палата организует и проводит гражданские форумы и слушания по актуальным вопросам общественной жизни» [3].

Следовательно, несмотря на широкий спектр полномочий, реальное влияние Общественной палаты Белгородской области ограничено отсутствием механизмов для обязательного исполнения её решений. Тем не менее её деятельность направлена на выработку общественно значимых инициатив, корректировку государственной политики и развитие гражданского общества. Важной функцией палаты является представление ежегодного доклада о состоянии гражданского общества в регионе, что способствует повышению открытости власти.

Важнейшее место в системе субъектов общественного контроля занимают муниципальные общественные палаты. Как отмечает В. В. Гончаров «они отнесены напрямую к категории субъектов общественного контроля в статье 9 вышеназванного Федерального закона, что подчеркивает их статус в системе общественного контроля; во-вторых, муниципальные образования достаточно многочисленны в Российской Федерации (на конец 2022 года в стране их насчитывалось более 20 тысяч), и, следовательно, в каждом из них может создаваться данная разновидность субъектов общественного контроля; в-третьих, деятельность муниципальных общественных палат (советов) носит постоянный характер; в-четвертых, они обладают значительными полномочиями как в части осуществления различных мероприятий общественного контроля, так и в части формирования вышестоящих по уровню субъектов общественного контроля (общественных палат субъектов Российской Федерации)» [1, c. 56].

С 2009 года Общественная палата Белгородской области осуществляет общественный контроль за соблюдением прав человека в местах принудительного содержания. Её представители также входят в комиссию по вопросам регистрации и контроля деятельности общественных, религиозных организаций и политических партий при Управлении Минюста по региону. Кроме того, палата активно участвовала в избирательной кампании в Белгородскую областную Думу пятого созыва, обеспечив участие около 12 тысяч общественных наблюдателей и призвав жителей проявить гражданскую активность. Работа палаты находится под общественным контролем: регулярно публикуется информационно-аналитический бюллетень «Гражданское общество», а итоги деятельности освещаются в СМИ.

За годы работы Общественная палата Белгородской области реализовала ряд проектов: внедрила порядок общественной экспертизы законопроектов, разработала программу правового просвещения, внесла предложения по кадровой политике, активно вела работу по противодействию коррупции, поддержке малого бизнеса, вовлечению молодёжи в социальную и инновационную деятельность. Палата стала инициатором создания донорского движения в Белгородской области, добилась социальных гарантий для почётных доноров и предложила учреждение регионального звания «Заслуженный донор Белгородской области», что подтверждают стремление к практическому укреплению позиций гражданского общества в Белгородской области. За время своей работы палата использовала широкий набор форм взаимодействия с обществом и властью – от круглых столов и слушаний до правовой помощи гражданам. Особое внимание уделялось экспертизе законопроектов и формированию общественных советов в районах, что стало новым шагом в развитии региональной демократии. При сохранении независимости и отказе от корпоративного подхода Общественная палата может стать важным институтом гражданского контроля и развития демократии в Белгородской области.

Заключение

Общественной палаты Российской Федерации является ярким примером реализации правовой системы, регулирующей общественные отношения и поддерживающей развитие инициативы, самоуправления и правовой активности граждан. Общественная палата РФ создана для согласования общественно значимых интересов различных слоёв общества и власти с целью решения основных задач в сфере развития, безопасности, защиты прав граждан и укрепления демократических институтов. В Белгородской области основными направлениями деятельности Общественной палаты являются вовлечение населения в реализацию государственной политики, проведение общественной экспертизы законодательных инициатив и контроль за деятельностью органов власти. Общественная палата Белгородской области за период своей работы реализовала множество проектов, которые способствуют развитию демократии и института гражданского контроля.