Бюджетирование, ориентированное на результат: оценка современного состояния и пути дальнейшего развития в России

Реформирование бюджетной системы, начатое в России в начале 2000-х годов, было нацелено на преодоление ограничений традиционной затратной модели бюджетирования. Последняя фокусировалась на контроле за целевым расходованием средств по статьям сметы, часто без ясной связи с конечными социально-экономическими результатами для общества. В качестве альтернативы была выбрана концепция бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Её главная идея заключается в увязке выделяемых финансовых ресурсов с конкретными, измеримыми итогами, значимыми для граждан и экономики [1, с. 88-93].

Цель данной статьи – обобщить почти двадцатипятилетний опыт использования БОР в России, проанализировать его реальное влияние на систему государственного управления и обозначить направления для дальнейшего совершенствования. Актуальность темы обусловлена необходимостью повышения отдачи от каждого бюджетного рубля в условиях экономической нестабильности и возросших требований к прозрачности государственных расходов, что находит отражение в острых публичных дискуссиях вокруг формирования бюджета на очередной трёхлетний период.

Бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой метод организации бюджетного процесса, при котором планирование, исполнение и контроль строятся вокруг достижения заранее определённых общественно значимых результатов. В отличие от затратного подхода, внимание смещается с вопроса «на что потрачены деньги?» на вопрос «что в итоге получили граждане и страна?» [2].

Основные принципы БОР включают:

1. Связь финансов и результатов: бюджетные ассигнования обосновываются и утверждаются в привязке к измеримым ожидаемым социальным и экономическим достижениям.
2. Расширенная самостоятельность и ответственность: главные распорядители бюджетных средств получают большую свободу в выборе путей достижения цели, но несут повышенную ответственность за конечный итог.
3. Среднесрочное планирование: бюджет формируется на трёхлетний период, что способствует реализации более стратегических задач.
4. Контроль по итогам: акцент переносится с детальной проверки каждой операции на оценку конечной эффективности и результативности программ.

Сравнительная характеристика двух моделей наглядно демонстрирует их принципиальные различия (табл.).

Таблица

Сопоставление затратной модели и БОР

Внедрение БОР в России носило поэтапный характер. Начавшись с концептуальных документов и пилотных проектов в 2000–2005 гг., реформа привела к закреплению программно-целевого подхода в Бюджетном кодексе, повсеместному внедрению государственных программ и, впоследствии, к их интеграции с национальными проектами [3].

К положительным итогам и организационным эффектам можно отнести создание новой нормативной и технологической базы. Был сформирован фундамент для планирования по целям через систему государственных программ и национальных проектов. На практике это выражается в том, что, в настоящее время планирование бюджетных ассигнований осуществляется в разрезе мероприятий и результатов структурных элементов госпрограмм (проектов), увязанных с показателями национальных целей развития в автоматизированной системе «Электронный бюджет». Ярким примером успешного применения принципов БОР можно считать реализацию национального проекта «Безопасные и качественные автомобильные дороги». Благодаря чёткой привязке финансирования к измеримым результатам (доля дорог регионального значения, соответствующих нормативам, выросла с 43,3% в 2017 году до 50,9% в 2023 году) удалось добиться значимого для граждан результата – улучшения состояния дорожной сети. Другим примером является рост эффективности в сфере здравоохранения в рамках нацпроекта «Здравоохранение»: увеличение доли граждан, получивших первичную медико-санитарную помощь в день обращения, с 87% в 2019 году до 93,5% в 2023 году, что демонстрирует прямую связь между целевым финансированием и конкретным улучшением качества услуги.

Ещё одним положительным результатом внедрения БОР является развитие культуры планирования и отчётности. В деятельность исполнительных органов внедрены практики постановки измеримых целей и регулярного мониторинга показателей. Акцент на «бюджет чёткой приоритизации» и необходимость доказательства «реального демографического эффекта» для каждого рубля звучат в публичных выступлениях на высшем уровне.

Одним из самых важных и значимых последствий работы БОР стало повышение структурной прозрачности. Информация о целях и расходах бюджетных программ стала более систематизированной и доступной, а процесс обсуждения бюджета включает публичные парламентские слушания и «нулевые чтения» с участием экспертного и бизнес-сообщества. Конкретным примером этой практики на муниципальном уровне является приглашение, опубликованное администрацией города Ульяновска, к участию в публичных слушаниях по проекту городского бюджета на 2026 год и плановый период 2027–2028 годов. Данное мероприятие, назначенное на 21 ноября 2025 года в 15:00, было официально назначено решением депутатов Городской Думы. Проект бюджета заранее опубликован в официальном печатном издании «Ульяновск сегодня», что обеспечивает правовую основу для его общественного обсуждения. Граждане, желающие высказать свое мнение, приглашаются к участию с обязательной предварительной регистрацией. [4] Этот кейс наглядно демонстрирует стандартизированную процедуру обеспечения прозрачности и вовлечения общественности в бюджетный процесс в рамках принципов БОР.

Однако наряду с достижениями в процессе применения БОР проявился ряд серьёзных трудностей, которые особенно отчётливо видны в контексте текущей бюджетной политики:

1. Формализм в оценке. На практике многие показатели результативности носят формальный характер, отражая процессы или легко достижимые величины (например, «количество проведённых мероприятий»), а не реальное качество услуг или социально-экономический эффект. Это превращает отчётность в «бумажную работу» [5, с. 788-791]. Ярким подтверждением этого тезиса является критика на высоком уровне непрозрачных и неэффективных расходов в сфере ЖКХ, где под производственной необходимостью маскируются необоснованные траты, что указывает на системные проблемы в контроле за результативностью.
2. Слабая связь между итогами и финансированием. Данные о невыполнении показателей редко ведут к существенному пересмотру объёмов финансирования программ или персональной ответственности руководителей. Механизмы стимулирования за успехи и санкций за недостижение целей работают недостаточно [6, с. 31-34].
3. Сложность измерения социальных результатов. В таких сферах, как наука, образование, здравоохранение, итоги часто носят отсроченный и качественный характер, что затрудняет их количественную оценку. Особенно это касается фундаментальной науки, где прямая связь между затратами и открытием неочевидна [7]. Даже в более осязаемых социальных программах, таких как семейная ипотека, признаётся необходимость донастройки механизмов для повышения адресности и соответствия конечной цели – росту рождаемости.
4. Гибридность системы. Новые программные инструменты часто наслаиваются на старую сметную логику управления. Это приводит к росту бюрократической нагрузки («инфляции показателей») без кардинального изменения принципов распределения ресурсов [8].
5. Дефицит качественных данных и аналитики. Для полноценной работы БОР необходима развитая система статистики и независимой оценки, что в России остаётся проблемой. В частности, отмечается использование устаревших статистических данных при расчёте дотаций регионам, что снижает корректность распределения ресурсов. Отсутствие качественной аналитики также проявляется в трудностях прогнозирования последствий фискальных решений для бизнеса, что вызывает острые дискуссии вокруг налоговых поправок.

Для преодоления указанных ограничений и реализации потенциала БОР требуются определенные шаги, часть которых уже находит отражение в актуальной управленческой повестке. Наиболее важным из этих шагов, на наш взгляд, является качественное преобразование системы показателей. Необходимо сместить фокус с индикаторов процесса на индикаторы, отражающие итоговое состояние и удовлетворённость граждан (например, не «число построенных больниц», а «снижение предотвратимой смертности»). Требуется упорядочить и сократить избыточное число показателей. Текущий запрос на повышение эффективности социальных расходов, где главным критерием (в соответствие с текущей социальной политикой государства) является рост рождаемости, указывает на движение в этом направлении.

Следующим шагом должно стать усиление роли независимой оценки и аудита эффективности. Привлечение экспертного сообщества к внешней оценке результатов программ повысит объективность и доверие к данным. Аудит должен смещаться с проверки соблюдения процедур к анализу действенности расходов. Публичное обсуждение бюджета с бизнес-объединениями и сенаторами - шаг к этому, однако требуется институционализация таких практик и прямая привязка их выводов к бюджетным решениям. Кроме того, на наш взгляд, следует законодательно и организационно усилить влияние результатов оценки на перераспределение ассигнований между программами.

Таким образом, внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, в России стало масштабным проектом модернизации государственных финансов. За прошедшее с момента внедрения системы время создана комплексная институциональная структура (госпрограммы (проекты), национальные проекты), обновлена нормативная база и частично изменена управленческая культура в сторону большей прозрачности и подотчётности.

Тем не менее, в настоящее время существует еще много нерешенных проблем. Главным противоречием стало расхождение между формальным внедрением процедур БОР и реальной практикой принятия решений, где зачастую сохраняются элементы затратного подхода и политические приоритеты. Связь между достигнутыми итогами и распределением ресурсов остаётся слабой, о чём свидетельствует сохраняющийся разрыв между декларируемыми целями эффективности и практическими проблемами вроде нецелевых расходов в ЖКХ или использования устаревшей статистики.

Будущая действенность БОР будет зависеть от способности системы преодолеть этот разрыв. Для этого требуется не просто техническое совершенствование методик, а глубинные изменения в управленческой культуре, переход от логики «освоения средств» к логике ответственности за общественно значимые итоги. Только в этом случае БОР сможет стать не просто формой отчётности, а реальным инструментом повышения эффективности государственного управления и благосостояния граждан, как того требуют современные экономические вызовы.