Место представительств субъектов Российской Федерации в системе государственного управления

Вопрос взаимодействия между федеральным центром и субъектами Российской Федерации посредством образования в федеральном центре представительства субъекта и наделения его полномочиями для осуществления такого взаимодействия и представления интересов был достаточно хорошо представлен в работах о советском периоде и периоде становления российского федерализма в начале 2000 годов [13], хотя и с точки зрения социологических процессов, но затем институту представительств субъектов не уделялось достаточного внимания, только в нескольких работах, где рассматриваются вопросы конституционно-правового статуса представительств субъектов [16] и общий анализ их деятельности в рамках социально-управленческого процесса [14], хотя за более чем 20 лет произошло достаточно изменений включая технологический и информационный прогресс, которые на прямую могут оказывать влияние на необходимость внесения изменений в работу данного института.

Представительство, как отдельный институт берет свое историческое начало с двадцатых годах прошлого века, когда был сформирован Народный комиссариат по делам национальностей СССР, внутри которого был организован Совет, учитывая раздробленность между регионами, разницу в образованности и экономическом уровне развития, отсутствие единого языка, отдаленность регионов от федерального центра, а также трудности в осуществлении связи между центром и регионами, стояла острая необходимость в таком органе, который бы занимался представлением интересов своего региона и осуществлял связь между главой государства и должностными лицами, возглавляющими свои республики, для того, чтобы создать условия равные для каждой из них, что бы способствовать объединению на государственном уровне, а также созданию сильной страны, где все равны, но с условием сохранения национальных особенностей и разработке стратегии с учетом тех проблем, которые имеются в каждой республике. Для осуществления их деятельности было утверждено общее положение [10], которое регулировало правовой статус, финансирование, задачи, функции на законодательном уровне и действительно закрепляло их статус по отношению к друг другу и во взаимодействии с федеральным центром. Такое продлилось не долго и с периода принятия Конституции СССР в 1936 году по 1991 год, правовой статус представительств становится неясным, хотя они продолжают свое существование и принимают участие в военное и послевоенное время в решении вопросов своих республик, даже выступают как полноценные органы, разрабатывая планы для государственных программ, на законодательном уровне они ни как не упоминаются. В 1991 году в Указе № 75 от 22 августа 1991 года «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти РСФСР», в п. 5 говорится об учреждении представительств республик при Президенте РСФСР, что вновь показывает обретение правового статуса представительствами, но продлилось это лишь до конца упомянутого года.

Современная веха представительств субъектов Российской Федерации берет свое начало с 1992 года, когда вышел Указ Президента Российской Федерации от 2 апреля 1992 года №323 «О представительствах администраций краев и областей при Правительстве Российской Федерации», где говорится о том, что у каждого субъекта имеется право на формирование своего представительства в Москве и далее их деятельность регулируется уже на уровне регионального законодательства, в рамках закона, а именно статьи 77 Конституции Российской Федерации, где устанавливается равность между всеми субъектами и их суверенитет.

Изучив несколько нормативно правовых актов республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, округов, которые регулируют деятельность представительств в Москве, становится понятно, что статус представительств различается, что позволяет выделить несколько вариаций:

1. При Президенте Российской Федерации;
2. При Правительстве Российской Федерации;
3. При Президенте Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации;
4. В городе Москве;
5. При Правительстве Российской Федерации в городе Москве;
6. В Российской Федерации;
7. При федеральных органах государственной власти Российской Федерации;
8. При Правительстве Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации;
9. В органах государственной власти Российской Федерации [13].

Так же следует отметить, что часть из них является постоянными или полномочными представительствами, казенными учреждениями, структурными подразделениями, управлениями, а также присутствуют различия в ведении какой структуры они относится, это может быть субъект, правительство субъекта, высшее должностное лицо субъекта, Государственный Совет. Хотя стоит отметит, что формулировка и принадлежность к определенной структуре не сильно отражается на возложенные полномочия, т. к. в любом случае образуется единая система. Были проанализированы так же нормативно-правовые акты представительств с целью изучения видов деятельности, что позволило вычислить совпадающие задачи и функции, а именно:

• организационный и информационный виды (сопровождение в организации деятельности высшего должностного лица субъекта и других сотрудников исполнительных органов власти, командированных в Москву, техническое обеспечение деятельности, организация встреч, проходящих на территории представительство, подготовка необходимых документов для их проведения, а также оперативная передача корреспонденции между органами власти субъекта и федеральными органами власти, если это необходимо);
• представительский вид (представление интересов субъекта или органов власти субъекта во взаимодействии с другими органами власти, различными организациями за пределами субъекта, которые бы способствовали развитию в социальной, экономической, культурной и других сферах субъекта);
• контролирующий и исполнительный виды (сбор информации относительно исполнения для достижения поставленных целей в рамках компетенций).

При дальнейшем анализе становится понятно, что в связи с разным статусом у некоторых представительств, а именно деление на самостоятельные органы исполнительной власти и структурные подразделения, то область их полномочий отличается. Структурные подразделения в основном выполняют обеспечивающие функции для командированных в Москву, даже если круг полномочий более широко прописан в установочных документах на деле оказывается, что даже взаимодействие с представительствами других субъектов для них становится затруднительным и не всегда представляет интерес, что в целом угнетает их деятельность. В то время, как некоторые из них являющиеся исполнительными органами власти, могут принимать участие в конференциях и выставках способствующих межрегиональному и даже международному сотрудничеству, принимать участия в представлении в Администрации Президента Российской Федерации и других федеральных органах власти, а так же оказывают самостоятельную поддержку гражданам своего субъекта, например, обучающимся студентам или жителям попавшим в сложную ситуацию в период нахождения на территории Москвы и являются действительно полноправными участниками в системе государственного управления, другие не раскрывают свой потенциал в полном объеме и их эффективность в этой системе снижена.

В связи с проведенным анализом становится понятно, что институт представительств до сих пор является необходимой частью в системе государственного управления, как вспомогательное звено в единой цепи, но требует модернизации, а именно необходимо уравнять статус представительств и разработать единый нормативный правовой акт организационного регулирования и их полномочий на федеральном уровне, что позволит сохранить равноправие между представительствами, осуществлять обмен опытом между ними, выполнять не только вспомогательные задачи, но и развивать потенциал субъекта за его пределами в рамках существующего законодательства сохраняя вертикаль иерархии и развивая горизонтальные связи, что поспособствует укреплению системы государственного управления.