Должностное лицо: понятие и критерии правового статуса в сравнительном контексте (РФ и Франция)

Общим для обеих систем является связка должности и чина, однако смысл этой связки раскрывается по-разному. Должность задает круг полномочий и обязанностей, тогда как чин отражает место служащего в иерархии и уровень его профессиональной подготовленности. В России продвижение по чину, как правило, привязано к квалификационным процедурам, тогда как во Франции большее значение имеют стаж службы и результаты аттестации. При этом различие принципиальное, так как российская аттестация в первую очередь подтверждает соответствие занимаемой должности, а французская обычно служит механизмом карьерного продвижения.

На уровне доступа к службе обе правовые системы декларируют недопустимость дискриминации при конкурсном отборе, но конкретизация этого принципа отличается. Во Франции он прямо закреплен в конституционных положениях и дополнен нормами, ориентированными на сбалансированное представительство мужчин и женщин на службе [1]. Российское право также исходит из конституционного запрета дискриминации и закрепляет его в законодательстве о государственной гражданской службе, однако специальных норм, направленных на обеспечение равного доступа лиц обоих полов именно к служебной карьере, сформулировано меньше [2].

Хотелось бы перейти непосредственно к рассмотрению определения термина «должностное лицо». Так, согласно п. 1 примечания к ст. 285 Уголовного Кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ) под должностным лицом понимается «лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных внебюджетных фондах, государственных корпорациях, государственных компаниях, публично-правовых компаниях, на государственных и муниципальных унитарных предприятиях, в хозяйственных обществах, в высшем органе управления которых Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование имеет право прямо или косвенно (через подконтрольных им лиц) распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами голосов либо в которых Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование имеет право назначать (избирать) единоличный исполнительный орган и (или) более пятидесяти процентов состава коллегиального органа управления, в акционерных обществах, в отношении которых используется специальное право на участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований в управлении такими акционерными обществами («золотая акция»), а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации» [3]. Аналогичное понятие содержится в положениях ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) [4].

Исходя из вышеуказанного определения, можно сделать вывод, что именно спектр полномочий лица в той или иной сфере как представителя власти является отличительной чертой, позволяющей выделить физическое лицо именно как специальный субъект уголовного судопроизводства – должностное. Но кроме основного признака – выполнения определенных функций, законодатель выделяет два дополнительных. Это место осуществления указанных функций и режим их выполнения, сущность которых раскрывается в положениях Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» [5].

Обращаясь к определению понятия «должностное лицо» в зарубежном законодательстве, в частности в нормативно-правовых актах Французской Республики, хотелось бы отметить, что ввиду одной правовой семьи – романо-германской – основным источником права во Франции является нормативно-правовой акт. Так, основанием для привлечения к уголовной ответственности во французском законодательстве выступает Уголовный Кодекс Франции от 1992 г., принятый в 1992 г. и вступивший в силу 1 марта 1994 г. Блок «О преступлениях и проступках против нации, государства и общественного порядка» содержит в себе вторую главу в третьем разделе книги IV УК РФ Франции и регламентирует уголовною ответственность должностных лиц, так и лиц, посягающих на государственную власть.

Изучением норм французского законодательства в сфере государственной службы установлено, что несмотря на наличие уголовно-правовых норм за преступления против государственной власти, совершенных должностными лицами, четкого понятия термина «должностное лицо» в нормативно-правовых актах Франции не закреплено. Перечень лиц, попадающих под критерии и являющихся государственными служащими перечислен в Законе № 84-16 от 11.01.1984г., содержащем статутные положения, касающиеся государственной публичной службы [6].

Согласно нормам вышеуказанного закона к должностным лицам можно отнести государственных штатных служащих и внештатных сотрудников, к которым относятся вспомогательные служащие и сотрудники, работающие на договорной основе. Кроме того, французскому законодательству присуще деление должностных лиц по иерархии (высшие властные органы, территориальные исполнительной, законодательной, судебной ветвей власти).

Такое понимание не противоречит определению иностранного публичного должностного лица, также упоминаемого в УК РФ – (ИПДЛ) под которым понимается любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе иностранного государства, и любое лицо, выполняющее какую-либо публичную функцию для иностранного государства, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия [7].

Сходными выглядят и базовые условия поступления – ограничения по возрасту, требования к гражданству и профессиональным качествам, владение государственным языком, отсутствие судимости, а также подтверждение квалификации документом об образовании. Однако здесь вновь проявляется различие модели: во Франции гражданство является обязательным прежде всего для штатной службы, тогда как внештатные позиции могут быть доступны и иностранцам, в России же требование гражданства распространяется на любой вариант занятия должности. Такая конструкция влияет и на гибкость кадровой политики, французская система легче адаптируется к временным кадровым потребностям за счет привлечения сотрудников по договору [8].

Отбор на должность в обеих странах в основном строится на конкурсной основе, но форматы конкурса варьируются. Во Франции применяются как экзаменационные процедуры, так и оценка послужных данных кандидатов, а также используются отдельные конкурсные треки для разных групп претендентов. В обоих государствах порядок проведения конкурса и формирование комиссии определяются актами соответствующих органов, а назначение на высшие должности часто выводится из конкурсных механизмов и осуществляется распоряжениями вышестоящих структур. Перед окончательным назначением на практике действует период стажировки, но степень обязательности различна – во Франции она закреплена жестче и имеет фиксированный характер, в России может назначаться на разный срок либо не устанавливаться.

Ответственность должностных лиц за неправомерные действия в обеих системах включает уголовно правовой блок, но составы должностных преступлений и их акценты не совпадают. Во французской модели акцент традиционно делается на коррупционные и связанные с личной выгодой деяния, тогда как российская конструкция шире и охватывает также нарушения, не сводимые к корыстной мотивации, включая отдельные злоупотребления полномочиями и иные посягательства на порядок государственной службы. В обоих правопорядках присутствует ответственность за разглашение профессиональной тайны, при этом дисциплинарная ответственность во Франции описывается через систему взысканий различной тяжести, но без исчерпывающего закрепления составов дисциплинарных проступков, что усиливает роль судебной оценки и может приводить к неодинаковым последствиям за сходные нарушения. Российская модель дополняется возможностью административной ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей, что подчеркивает многоуровневость реагирования.

Сравнение обязанностей, запретов и прав должностных лиц также демонстрирует общие основания и различия в деталях. В обоих государствах служащий обязан действовать в рамках норм, регулирующих его компетенцию, и подчиняться руководству, кроме ситуаций очевидной незаконности приказа. Российское регулирование при этом более явно фиксирует требование не исполнять неправомерные поручения и возлагает на служащего обязанность заявить о нарушении и отказаться от исполнения, если поручение противоречит закону. Запреты во многом совпадают – ограничения на совмещение должностей в иных государственных структурах, запрет предпринимательской активности и ограничение работы в частном секторе, при сохранении допустимости отдельных видов деятельности, прежде всего преподавания. Социальные права также имеют общую основу – оплата труда, право на объединение в профессиональные организации, пенсионное обеспечение, а право на забастовку для части категорий служащих ограничивается в интересах безопасности и устойчивого функционирования жизненно важных сфер [9].

Если исходить из выявленных различий, направления совершенствования российского регулирования можно формулировать как ориентиры повышения гибкости кадровой системы и расширения реального равенства доступа к службе. Одним из практических шагов могло бы стать более широкое использование механизмов привлечения специалистов для временных задач с тем, чтобы перераспределять нагрузку и закрывать узкие компетентностные потребности без перегрузки штатной службы. В то же время стоит отметить, что правовая регламентация уголовной и иной видов юридической ответственности должностных лиц в Российском законодательстве, на наш взгляд, отражена на порядок четче ввиду наличия легального толкования термина должностного лица как в государственном, так и в частном секторе, дано четкое понимание функциям и полномочиям данной разновидности специального субъекта.