Об исключении возможности привлечения к административной ответственности органов власти

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) устанавливает административную ответственность для одного вида коллективных субъектов административного права – юридических лиц, кроме них к административной ответственности привлекаются государственные и муниципальные органы, а также их структурные подразделения и территориальные органы (управления, инспекции и т. д.) [4, с. 2].

Основанием для привлечения к административной ответственности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, если руководствоваться позицией отдельных авторов, можно назвать:

• нормативное основание – систему норм права, регулирующих административную ответственность;
• фактическое основание – деяние конкретного субъекта, нарушающее предписания, защищаемые административно-правовыми санкциями;
• процессуальное основание – акт компетентного субъекта административной юрисдикции о наложении административного наказания за конкретное административное правонарушение [1, с. 517-518].

В качестве главного основания административной ответственности признают совершение административного правонарушения, которое по смыслу ст. 2.1 КоАП РФ можно рассматривать как противоправное виновное действие или бездействие физического, или юридического лица, за которое КоАП РФ или законодательством субъектов РФ предусмотрена административная ответственность.

Государственные и муниципальные органы можно назвать особыми субъектами административной ответственности (состава административного правонарушения), наличие особенностей их правового статуса позволяет говорить о том, что они обладают такими признаками, которые влияют на назначение наказания, освобождение от административной ответственности. «Очевидно, – пишет С. Д. Хазанов, – что в качестве субъекта административного правонарушения не должны выступать органы публичной администрации, …хотя на практике известны примеры их привлечения к ответственности за нарушения антимонопольного, бюджетного, валютного законодательства …Доктринальное толкование ст. 2.1 в ее системной взаимосвязи со ст. 2.10, 3.1, 3.2 КоАП позволяет утверждать, что если государственный или муниципальный орган в процессе реализации гражданско-правовой правосубъектности в качестве публичного учреждения совершает противоправное деяние, ответственность должен нести руководитель этого органа» [6, с. 54].

С данным высказыванием нельзя не согласиться: привлечение руководителя к административной ответственности будет более эффективным в целях достижения целей административного наказания. Назначение административного наказания государственному (муниципальному) органу не влечет достижения тех целей, которые возлагаются на меры административной ответственности. Если государственный (муниципальный) орган в процессе реализации своей правосубъектности совершает противоправное деяние, административную ответственность должен нести его руководитель или иное ответственное должностное лицо государственного (муниципального) органа [6, с. 54].

Вопрос определения вины при привлечении к административной ответственности такой категории субъектов, как государственные органы и органы местного самоуправления, имеет особое значение в силу невозможности установления психического отношения государственного органа или органа местного самоуправления к содеянному. В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, «если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению» [3, с. 20].

В. Д. Сорокин указывал на то, что такое определение виновности идет вразрез с классическим ее пониманием, что является доказательством разрушения концепции института административной ответственности, главным для которой является принцип вины [5, с. 60-61].

Исходя из вышесказанного следует сказать, что в современной правовой системе органы государственной власти (ОГВ) и местного самоуправления (ОМСУ) обладают статусом юридического лица. Это позволяет им участвовать в гражданском обороте, но также накладывает на них административную ответственность. Однако в последние годы в юридической науке и практике стоит вопрос об исключении возможности привлечения органов власти к административной ответственности.

Выделим аргументы за такое исключение:

1. Экономическая нецелесообразность или круговорот бюджетных средств. Поскольку государственные и муниципальные органы финансируются за счет государственного и муниципального бюджетов, получается, что суммы, полученные при исполнении имущественных наказаний, снова поступают в государственный бюджет. Таким образом, при назначении имущественных наказаний государственным и муниципальным органам цели наказания не достигаются, кроме того, в бюджетах государственных, муниципальных органов и государственных учреждений суммы на уплату административных штрафов не планируются, а расходовать денежные средства государственные и муниципальные органы должны на те цели, на которые они выделяются из соответствующего бюджета. Кроме того, уплата административного штрафа будет иметь признаки административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ: нецелевое использование бюджетных средств их получателем.
2. Несоответствие целям административного наказания. Согласно КоАП РФ целью административного наказания является предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Но в случае с органами власти данная цель не достигается, поскольку, как уже отмечалось, органы власти – это особый субъект административной ответственности, и нести ответственность должно должностное лицо, а не орган власти. Вместо достижения целей превенции, исправления привлечение органов власти к административной ответственности влечет неэффективное использование бюджетных средств.
3. Размывание персональной ответственности. Административный штраф накладывается на организацию, а не на конкретного исполнителя. В результате должностное лицо, непосредственно совершившее правонарушение не несет личных правовых последствий. Орган власти в административном процессе выступает как единый субъект. Когда инспектор выписывает штраф на орган власти (например, на министерство), он наказывает организацию в целом. Личная вина конкретного исполнителя или руководителя при этом юридически отходит на второй план, так как штраф будет оплачен из бюджета ведомства, а не из зарплаты виновного. В последствии образуется правовой нигилизм: если за ошибку платит «бюджет», у должностного лица нет стимула повышать качество работы или изучать законодательство, а также рецидив нарушений: органы власти могут годами платить штрафы за одно и то же нарушение, не устраняя саму причину, так как персонально никто не несет за это наказания.
4. Снижение качества публичных услуг. Основная проблема заключается в том, что административный штраф, наложенный на орган, не пресекает нарушение, а, напротив, ограничивает ресурсы для его устранения. Поскольку бюджетные учреждения финансируются строго по статьям расходов, свободных денег на оплату штрафов в бюджете, как правило, нет. Административная ответственность в отношении органов власти часто превращается в механизм, который наказывает не виновного, а потребителя услуг. Государство, наказывая само себя, лишает граждан качественной инфраструктуры и социальной поддержки.

Возможные решения проблем, связанные с неэффективностью административной ответственности органов власти:

1. Приоритет предупреждения над штрафом. Законодательно закрепить, что для органов власти первичной мерой ответственности будет устанавливаться предупреждение. В случае игнорирования и повторного совершения правонарушения будет устанавливаться штраф.
2. Усиление персональной ответственности. Применять административную ответственности к конкретным нарушителям органов власти, к должностным лицам.
3. Введение условного штрафа. Устанавливается административная ответственность в виде штрафа, но с возможностью отсрочки, то есть приостановление взыскания на определенный срок. Если орган власти за этот срок устраняет нарушение, то штраф аннулируется. – соответственно бюджетные средства будут направлены исключительно на решение проблемы, а не на уплату штрафа.