В российской системе территориальной организации публичной власти наукограды занимают уникальное место, сочетая в себе черты «обычного» городского округа и высокоспециализированной научно-производственной территории. Эта двойственность закреплена законодательно: Федеральный закон от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 70-ФЗ) определяет наукоград как муниципальное образование, развитие которого неразрывно связано с деятельностью градообразующего научно-производственного комплекса (далее – НПК) [1]. Однако законы о местном самоуправлении ориентируют муниципалитеты прежде всего на решение повседневных вопросов жизнеобеспечения населения [2].
В результате наукоград оказывается включенным в две разные системы координат. Первая – муниципальная, требующая заботы о городском хозяйстве и качестве жизни. Вторая – государственная, где город рассматривается как инструмент для достижения научно-технологического суверенитета страны [7, с. 14-27]. На практике эти две разные системы часто конфликтуют, порождая правовые и управленческие проблемы. Цель данной статьи – проанализировать эту двойственность и наметить пути ее преодоления.
Само понятие «наукоград» вошло в оборот в начале 1990-х годов, когда возникла необходимость осмыслить наследие советских «городов науки» и закрытых территорий в новых экономических условиях [3, с. 12-20]. Исследователи того периода описывали наукоград как особый тип поселения, где наука определяет не только экономику, но и идентичность территории [4, с. 20-49]. С принятием Федерального закона № 70-ФЗ феномен получил официальный статус, но законодатель ограничился минимальным набором специальных норм, по сути, «вписав» наукоград в общую модель городского округа. Это привело к тому, что в научной литературе его стали характеризовать как «составное» явление, сочетающее признаки муниципалитета и государственной научной площадки [9, с. 146-158].
С точки зрения законодательства о местном самоуправлении наукоград включается в общую категорию городских округов. Это означает, что на его органы местного самоуправления (далее – МСУ) распространяются единые требования к структуре, формам деятельности и перечню вопросов местного значения. В соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении именно муниципалитет обеспечивает решение вопросов жилищно-коммунального хозяйства, благоустройства, транспортной инфраструктуры, организации дошкольного и школьного образования, социального обслуживания [2].
Вместе с тем специфика наукограда проявляется в том, что к традиционному «пакету» вопросов местного значения добавляются задачи по обеспечению условий для функционирования градообразующего НПК: инженерная и транспортная инфраструктура, кадровое обеспечение, комфортная среда для привлечения высококвалифицированных специалистов и их семей [8, с. 109-113].
При этом действующее законодательство не формулирует для органов МСУ наукоградов специальных полномочий либо обязанностей, связанных с НПК, оставляя многие вопросы на усмотрение регионального уровня либо на сферу договорного регулирования. Исследователи справедливо говорят о «бланкетном» характере регулирования: закон констатирует существование особой территории, но не раскрывает механизмы адаптации муниципальной модели управления к ее специфике [5, с. 179-196].
Вторая составляющая двойственной природы наукограда связана с НПК. В соответствии с Федеральным законом № 70-ФЗ статус наукограда присваивается муниципальному образованию при условии, что на его территории функционирует градообразующий НПК, удовлетворяющий ряду количественных и качественных критериев: доля занятых, доля научных работников, доля высокотехнологичной продукции и инвестиций [1].
В недавних работах подчеркивается, что именно НПК является отличительным признаком наукограда как особой территории с высокой концентрацией научно-технического и инновационного потенциала [4, с. 20-49; 7, с. 14-27]. Наличие такого комплекса превращает муниципальное образование в ключевой элемент реализации стратегий научно-технологического развития, а также обуславливает интерес федеральных и региональных органов власти к вопросам его поддержки.
В правовом плане НПК оказывается встроенным в статус наукограда через систему федерального мониторинга: ежегодные отчеты о показателях НПК и реализации стратегии развития представляются в Минобрнауки России и служат основанием для сохранения либо прекращения статуса наукограда [6, с. 74-84]. При этом в центре внимания федерального уровня оказываются показатели науки и высокотехнологичного производства, тогда как параметры собственно муниципального управления (качество городской среды, эффективность органов МСУ, участие населения и т. п.) в механизм мониторинга не включаются [6, с. 74-84].
Таким образом, НПК не только определяет «право» территории именоваться наукоградом, но и задает специфические требования к муниципальной политике, которые пока лишь частично отражены в законодательстве.
Сочетание в одном правовом институте муниципального образования и территории размещения НПК порождает целый ряд проблем разграничения компетенции между органами МСУ, органами государственной власти и структурами, управляющими НПК.
Во-первых, наблюдается рассогласование между муниципально-правовой и отраслевой логикой регулирования. Законы о местном самоуправлении исходят из необходимости максимальной ориентации органов МСУ на интересы местного сообщества, тогда как закон о статусе наукограда и подзаконные акты, закрепляющие критерии оценки НПК, фактически подчиняют развитие территории федеральным научно-технологическим приоритетам [5, с. 179-196; 7, с. 14-27]. В результате муниципалитет одновременно должен решать задачи локальной повседневной повестки и служить инструментом достижения целей общегосударственного масштаба, не обладая при этом достаточными ресурсами и специальными полномочиями.
Во-вторых, отсутствие четкого нормативного закрепления форм участия НПК в выработке и реализации муниципальной политики приводит к тому, что взаимодействие между научными организациями и органами МСУ носит преимущественно договорный, ситуативный характер. Исследователи обращают внимание, что в отдельных наукоградах существуют научно-технические советы, координационные органы или специализированные дирекции по реализации программ развития, однако их статус и полномочия определяются местными актами и не имеют единообразного правового режима [8, с. 109-113; 10].
В-третьих, двойственная природа статуса проявляется в сфере ответственности. При возникновении проблем социально-экономического развития наукограда возникает «распыление» ответственности между уровнем местного самоуправления, региональными органами власти и федеральными ведомствами, курирующими НПК. При этом население по-прежнему воспринимает муниципалитет как «первую инстанцию», ответственную за качество городской среды, тогда как реальные рычаги влияния на ключевые ресурсы и решения часто находятся за пределами муниципального уровня [8, с. 109-113].
Совокупность этих факторов позволяет говорить о глубоком несоответствии между двойственной природой наукограда и используемыми правовыми конструкциями, что требует корректировки законодательства и управленческих практик.
Практика города Жуковский наглядно иллюстрирует эти противоречия. Обладая мощным научно-производственным потенциалом и стабильно превышая федеральные критерии по показателям НПК, город столкнулся с серьезными проблемами в муниципальном управлении. По итогам рейтинга муниципальных образований Московской области за 2025 год Жуковский оказался в «красной зоне», заняв последнее место в группе аутсайдеров, тогда как Дубна, Реутов и другие наукограды вошли в число лидеров [11]. Этот пример демонстрирует, что высокий научный потенциал сам по себе не гарантирует эффективного социально-экономического развития, если не подкреплен адекватными управленческими механизмами.
Учитывая выявленные проблемы, представляется целесообразным обозначить ряд направлений развития правового регулирования наукоградов.
Во-первых, необходимо преодолеть бланкетный характер регулирования статуса наукограда и перейти к более детальной регламентации особой компетенции органов МСУ наукоградов. Речь может идти о закреплении на уровне федерального закона специальных полномочий в сфере взаимодействия с НПК, участия в реализации национальных и региональных научно-технологических программ, координации инфраструктурных проектов, критически важных для функционирования градообразующих организаций [5, с. 179-196; 7, с. 14-27].
Во-вторых, актуальной задачей является создание единообразных правовых форм взаимодействия органов МСУ и НПК. Речь, в частности, идет о законодательном закреплении статуса научно-технических советов наукоградов либо аналогичных коллегиальных органов, обеспечивающих системное участие представителей НПК в подготовке муниципальных программ развития, стратегий пространственного планирования, бюджетных решений [8, с. 109-113; 9, с. 146-158]. В качестве ориентира могут рассматриваться практики тех наукоградов, где уже созданы специализированные дирекции по реализации программ развития, выступающие посредниками между муниципалитетом, НПК и региональными органами власти. Показателен пример Мичуринска, где для этих целей было создано муниципальное казенное учреждение «Дирекция по реализации Программы развития города Мичуринска как наукограда Российской Федерации» [10].
В-третьих, представляется оправданным включение в систему оценки эффективности развития наукоградов не только «узких» показателей НПК, но и индикаторов, отражающих качество муниципального управления, степень использования научно-производственного потенциала в интересах населения, устойчивость городской среды. Это позволило бы сделать федеральный мониторинг более комплексным и согласовать требования к сохранению статуса наукограда с задачами местного самоуправления [6, с. 74-84; 8, с. 109-113].
Наконец, важным направлением видится развитие механизмов участия населения и профессионального сообщества в выработке решений по развитию наукограда. Двойственная природа статуса предполагает не только координацию между уровнями публичной власти, но и институциональное вовлечение местного научного сообщества и жителей в обсуждение стратегических ориентиров и контроль за их реализацией.
Двойственная природа наукограда как муниципального образования и научно-производственного комплекса является ключевой характеристикой данного правового института и определяет специфику его функционирования в системе публичной власти. С одной стороны, наукоград включен в общую модель местного самоуправления и несет традиционный набор функций, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения. С другой – на него возлагаются задачи реализации приоритетов научно-технологического развития, зависящие от состояния и перспектив градообразующего НПК.
Проведенный теоретико-правовой анализ показывает, что существующая нормативная конструкция лишь частично учитывает эту двойственность, ограничиваясь декларацией особого статуса наукограда и установлением критериев для НПК, но не раскрывая в достаточной степени специфику компетенции органов МСУ и механизмов взаимодействия с НПК. Это ведет к рассогласованию между муниципальной и отраслевой логикой регулирования, фрагментарности институциональных форм взаимодействия и распылению ответственности за результаты развития наукограда [5, с. 179-196; 7, с. 14-27; 9, с. 146-158].
В этих условиях требуется совершенствование законодательства о наукоградах и местном самоуправлении в направлении более четкого учета двойственной природы статуса. Это предполагает разработку специальных полномочий органов МСУ наукоградов, закрепление устойчивых форм участия НПК в муниципальном управлении, расширение системы оценки эффективности развития наукоградов и укрепление механизмов участия местного сообщества. Реализация указанных подходов позволит приблизить правовую модель наукограда к реальной сложности решаемых им задач и снизить конфликт между муниципальной и государственно-научной составляющими его статуса.
.png&w=640&q=75)
