Совершенствование правовых процедур при осуществлении Госкорпорацией «Росатом» прав собственника федерального имущества, созданного (приобретенного) на основании государственных контрактов

Актуальность исследования обусловлена потребностью устранения пробелов и коллизий в правовом регулировании деятельности госкорпорации «Росатом» как специального субъекта, реализующего права собственника в отношении федерального имущества, созданного или приобретенного по государственным контрактам, заказчиком по которым выступает Российская Федерация. Несмотря на наличие разветвленной нормативной базы, включающей положения гражданского законодательства, законодательства о государственной собственности, о государственном оборонном заказе, об экспортном контроле, о государственно-частном партнерстве, об интеллектуальной собственности, а также отраслевые акты, регламентирующие особенности использования имущества в атомной отрасли, в практической плоскости наблюдаются неурегулированные вопросы, связанные с разграничением титулов владения и распоряжения между Российской Федерацией, Госкорпорацией и организациями ее контура, с установлением правового режима результатов интеллектуальной деятельности, созданных по смешанному финансированию, с процедурой принятия к учету и закрепления имущества на балансе соответствующих организаций, с согласовательными и разрешительными режимами при отчуждении, передаче, обременении имущества, а также с соотношением публично правовых ограничений (включая режимы гостайны и экспортного контроля) и частноправовых инструментов оборота.

Эти пробелы приводят к затягиванию управленческих циклов, повышают транзакционные издержки, формируют неоднородную судебную практику и снижают предсказуемость хозяйственных решений, что непосредственно сказывается на достижении стратегических целей отрасли.

Представляется целесообразным сформулировать предложения по совершенствованию Федерального закона от 01.12.2007 № 317 ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» в части правового режима распоряжения федеральным имуществом, создаваемым и приобретаемым в рамках выполнения государственных контрактов, а также иного имущества, вовлечённого в контур деятельности Госкорпорации «Росатом». 

Первый это уже вышедшие изменения в законодательство о приватизации, разработанные с учетом предложений автора и второй этап – это очередной проект изменений, в котором присутствует предложение автора, но не реализованное на первом этапе.

Действующая редакция 317-ФЗ содержит лишь общие положения о передаче имущества Российской Федерации в имущественный взнос Госкорпорации и его дальнейшем использовании, что в условиях расширения проектного портфеля, диверсификации бизнеса и использования сложных организационно правовых моделей (инжиниринговые центры, проектные компании, СП с частными инвесторами) порождает значительное количество практических вопросов, в том числе в части разграничения «имущества казны» и имущества, принадлежащего Госкорпорации на праве собственности.

С учётом принятых в последние годы подзаконных актов, в частности постановления Правительства РФ № 1380, наделившего ГК «Росатом» отдельными полномочиями по распоряжению федеральным имуществом, созданным или приобретённым в результате исполнения государственных контрактов, возникает объективная потребность закрепить базовые подходы не только на уровне правительственных актов, но и непосредственно в 317 ФЗ.

В противном случае сохраняется ситуация, при которой ключевые элементы имущественного режима стратегически значимой корпорации опираются преимущественно на подзаконное регулирование и ведомственные акты Госкорпорации (положения об учёте и движении имущества, внутренние стандарты согласования сделок, регламенты взаимодействия с отраслевыми организациями), что усложняет правоприменительную практику и повышает риски для контрагентов.

Одним из направлений предлагаемых изменений является прямое нормативное закрепление в 317 ФЗ категории федерального имущества, создаваемого и приобретаемого в результате исполнения государственных контрактов, заключаемых Госкорпорацией «Росатом» и организациями её контура, с указанием особенностей правового режима такого имущества. Представляется возможным дополнить закон самостоятельной статьёй, в которой были бы определены: а) критерии отнесения вещей и имущественных комплексов к данному массиву активов (создание/приобретение за счет бюджетных ассигнований по государственным контрактам; закрепление за Росатомом или подведомственными организациями на праве хозяйственного ведения или ином вещном праве); б) разграничение полномочий собственника (Российской Федерации) и полномочий Госкорпорации как уполномоченного субъекта управления; в) общие принципы последующего распоряжения, включая возможность вовлечения этого имущества в хозяйственный оборот с соблюдением установленных ограничений.

Практика реализации крупных инфраструктурных проектов Росатома показывает, что отсутствие ясно артикулированных в законе полномочий по распоряжению федеральным имуществом нередко приводит к необходимости согласования однотипных действий через несколько уровней органов исполнительной власти.

Например, при передаче созданных по госконтракту объектов инфраструктуры дочерним обществам либо при внесении их в уставный капитал проектных компаний для реализации экспортных проектов требуется сложная последовательность согласовательных процедур с Минфином России, Росимуществом и профильными ведомствами, что увеличивает сроки подготовки сделок и повышает транзакционные издержки. Укрепление правовой позиции Госкорпорации в 317 ФЗ – путём закрепления за ней статуса уполномоченного управляющего федеральным имуществом, сформированным по государственным контрактам в атомной отрасли, с чётко определёнными рамками и механизмами контроля – позволило бы формализовать уже сложившуюся практику и снизить административные барьеры.

Разработка и внедрение порядка распоряжения Госкорпорацией «Росатом» федеральным имуществом, созданным (приобретенным) на основании государственных контрактов, представляет собой по своей сути комплексный корпоративный проект нормативного регулирования в рамках группы процессов «Управление имуществом».

Исходной предпосылкой для инициирования такого проекта выступила необходимость детализировать и «оцифровать» полномочия Корпорации по осуществлению от имени Российской Федерации прав собственника федерального имущества применительно к конкретным операциям – закреплению имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, передаче в безвозмездное пользование, передаче на хранение (с правом или без права пользования), передаче на переработку (обработку), а также списанию имущества. При этом важнейшим методическим ориентиром является увязка будущих локальных нормативных актов с уже действующими корпоративными документами – Единым отраслевым порядком взаимодействия при осуществлении прав собственника имущества подведомственных предприятий и учреждений, а также Единым отраслевым кодексом по управлению недвижимым имуществом.

В результате глобальной работы приказом Госкорпорации «Росатом» от 24.07.2025 № 1/1453-П принят Единого отраслевого порядка взаимодействия при осуществлении Госкорпорацией «Росатом» в установленной сфере деятельности от имени Российской Федерации прав собственника имущества федерального имущества, созданного (приобретенного) на основании государственных контрактов (далее – Порядок).

На стадии инициации проекта по разработке Порядка распоряжения федеральным имуществом формировалось обоснование необходимости его принятия, включающее анализ пробелов и коллизий, возникающих при применении Федерального закона № 317-ФЗ, подзаконных актов и ранее утвержденных отраслевых документов к имуществу, созданному по государственным контрактам.

Содержательная разработка проекта Порядка осуществляется как поэтапная регламентация управленческих процессов, перечисленных в пункте 1.2 действующего документа. Каждый процесс описывается с выделением входных данных (перечень документов и сведений), порядка действий и выходных документов (решения Корпорации, акты приема-передачи, внутренние распоряжения, записи в Реестре федерального имущества).

Например, при разработке процедуры принятия решений о закреплении федерального имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления рабочая группа фиксирует минимально необходимый состав информации: наименование объекта, количество, реестровый номер в РФИ, документы, подтверждающие приобретение (создание), а также обоснование целевого использования имущества в соответствии с направлениями деятельности конкретного ФГУП или ФГБУ.

Особое внимание в рамках проекта уделяется процессу списания федерального имущества. В Порядке устанавливается требование представления сведений по унифицированной форме, прилагаемой в качестве приложения, а также документа, подтверждающего утрату потребительских свойств, гибель или утрату имущества. В рабочей группе анализируется практика функционирования Комиссий по списанию федерального имущества, выявляются типичные ситуации (физический износ оборудования, моральное устаревание научного оборудования, уничтожение вследствие аварий и др.) и формируются единые подходы к документальному подтверждению таких обстоятельств. Результатом становится нормативное закрепление исчерпывающего перечня подтверждающих документов (акты инвентаризации, заключения экспертов, акты технического состояния), а также последовательности действий Комиссии по списанию и Департаменту имущественного комплекса при подготовке и утверждении решения о списании.

Разработка процедур распоряжения федеральным имуществом в локальном нормативном акте требует также увязки материально правовых норм с требованиями к информационным системам и документообороту. Поэтому в тексте Порядка подробно закрепляется использование Единой отраслевой системы электронного документооборота (ЕОСДО) для маршрутизации заявлений, согласований, подготовки проектов решений и фиксации факта подписания документов усиленной квалифицированной электронной подписью (УКЭП). На практике это сокращает сроки обработки обращений и снижает вероятность утраты бумажных документов

Отдельным блоком в Порядка является регламентация взаимодействия с Реестром федерального имущества Росимущества.

Таким образом, практический эффект реализации описанного Проекта проявляется в формировании устойчивой и предсказуемой правоприменительной практики в атомной отрасли. Подведомственные ФГУП и ФГБУ получают прозрачный алгоритм действий для инициирования закрепления, передачи, переработки или списания федерального имущества, основанный на четко определенном составе документов и сроках, а Корпорация – инструмент комплексного управления рисками и ответственности при реализации прав собственника от имени Российской Федерации.

Взаимосвязь Порядка с Реестром федерального имущества и с Единой отраслевой системой электронного документооборота обеспечивает полноту и актуальность информации об активах, созданных по государственным контрактам, что, в свою очередь, повышает качество управленческих решений, принимаемых как на уровне Госкорпорации, так и на уровне федеральных органов исполнительной власти. 

В результате внедрения Порядка распоряжения федеральным имуществом приобретает значение ключевого проекта институционального укрепления системы управления стратегическими активами, создаваемыми за счет средств федерального бюджета в контуре Госкорпорации «Росатом».