Совершенствование правового регулирования кадастровых работ, осуществления кадастрового учета и подготовки к торгам объектов недвижимости, находящихся в федеральной собственности

Актуальность исследования обусловлена востребованной для государства практикой вовлечения федеральных земель в оборот для жилищного и коммерческого строительства для целей которого существует потребность совершенствования проведения кадастровых работ, осуществления кадастрового учета для подготовки к торгам объектов недвижимости, находящимся в федеральной собственности.

Счетная палата Российской Федерации в 2024 году подготовила отчет «О результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ практики вовлечения в хозяйственный оборот земельных ресурсов Российской Федерации в 2021-2022 годах и истекшем периоде 2023 года» (Опубликовано https://ach.gov.ru/checks/vovlechenie-zemelnykh-resursov-v-khozyaystvennyy-oborot), утвержденный 12.12.2023 Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, целью которого было сформулировать меры государственного регулирования распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, а также практику вовлечения в оборот федеральных земельных участков.

По сведениям субъектов Российской Федерации, приведенным в отчете, основная доля земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, не вовлечена в хозяйственный оборот (более 90%). Процесс разграничения государственной собственности на землю и вовлечения земель в хозяйственный оборот идет медленно, при этом большинство неразграниченных земельных участков предоставляется без проведения процедуры торгов. Кроме того, средняя стоимость выкупа земельных участков, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, предоставленных для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, строительства гаража для собственных нужд или индивидуального жилищного строительства гражданину, являющемуся собственником здания или сооружения, в среднем составляет 10% их кадастровой стоимости. При этом выкупная стоимость федеральных земельных участков под аналогичные цели – 60% кадастровой стоимости, что не стимулирует граждан к выкупу федеральных земельных участков.

По мнению Счетной палаты во многом это связано с тем, что большинство федеральных земельных участков не подготовлены к вовлечению в хозяйственный оборот, сроки подготовки к проведению торгов составляют четыре месяца и более, у органов власти отсутствует мотивация по интенсификации вовлечения объектов. В большинстве случаев оперативному вовлечению земель в оборот препятствуют:

• отсутствие сформированных границ и регистрации прав на участки,
• наложенные на них ограничения,
• неактуальная и недостоверная информация о земельных участках в федеральных реестрах,
• неэффективное межведомственное взаимодействие.

Стоит отметить, что Счетная Палата в рамках своего отчета практически не учитывает положение дел с объектами капитального строительства, которые также могут составлять инвестиционную привлекательность для участников рынка.

Согласно выводам, приведенным в параграфе 8 Отчета Счетной Палаты, имеется возможность более эффективного вовлечения земельных участков в хозяйственный оборот, в том числе и путем совершенствования нормативно-правового регулирования.

Таким образом, совершенствование правового регулирования в области кадастровых работ, кадастрового учета и работ для подготовки к торгам объектов недвижимости позволит интенсифицировать вовлечение в хозяйственный оборот объектов недвижимости.

Под подготовкой земельных участков к торгам будем считать мероприятия и процедуры, нацеленные на снятие ограничений предусмотренных при приватизации федеральных земельных участков или иному вовлечению таких объектов в хозяйственный оборот.

К приватизации федеральной собственности или передаче в аренду текущим нормативно-правовом регулированием предусмотрены множество ограничений, в том числе неустранимых ограничений, препятствующих возможному освоение территории.

Рассмотрим подробнее и систематизируем факторы, которые могут привести в том числе к необходимости выполнения кадастровых работ.

1. Правовые факторы связаны с ограничениями, установленными Земельным кодексом РФ в совокупности нормами Градостроительного кодекса РФ, Лесного кодекса Российской Федерации, Водного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ, ГрК РФ, ЛК РФ, ВК РФ), других нормативных актов, вот часто встречающиеся на практике

1.1. Границы земельного участка подлежит уточнению в соответствии с Законом о регистрации.

Такой федеральный земельный участок не может быть выставлен на торги (подпункт 1 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ). Как правило, в выписке из Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН) будет содержаться соответствующая запись о том, что границы земельного участка не установлены в соответствии с требованиями земельного законодательства при отсутствии в ЕГРН сведений о координатном описании местоположения границ земельного участка или, например, если такое координатное описание определено с недостаточной точностью.

Также в особых отметках выписки ЕГРН может отражаться запись о пересечении границ земельного участка с границами других земельных участков либо наличие такого пересечения установлено по результатам геопространственного анализа векторных сведений о местоположении границ земельных участков в ЕГРН. Пересечение границ земельных участков может указывать на возможную ошибку в местоположении их границ (реестровая ошибка), вследствие которой может возникнуть земельный спор.

1.2. Наличие территорий общего пользования в границах земельного участка также запрещает федеральному земельному участку быть предметом торгов (подпункт 1 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ) и быть отчужденным из публичной собственности (пункт 8 статьи 27 ЗК РФ). Нечетко урегулировано соотношение таких юридических категорий, как земельный участок общего пользования и территория общего пользования.

1.2.1. Красные линии, определяющие территории общего пользования, устанавливаются документацией по планировке территории (далее также – ДПТ), что закреплено в пункте 11 статьи 1 ГрК РФ.

1.2.2. Существующая улично-дорожная сеть в границах земельного участка (пункт 12 стать 85 ЗК РФ), что подтверждается фактическим осмотром и документами территориального планирования (например, улица местного значения отображена в генеральном плане муниципального образования).

1.2.3. Береговые полосы водных объектов также предназначаются для общего пользования (часть 6 статьи 6 ВК РФ).

1.3. Наличие в границах земельного участка по данным Государственного лесного реестра (ГЛР) контуров земель лесного фонда (при этом в ЕГРН, как правило, федеральный земельный участок не имеет пересечений с лесными участками и лесничествами).

1.4. Наличие в границах федерального земельного участка водных объектов, которые в силу закона также являются федеральной собственностью, не позволяют выставить земельный участок на торги и приватизировать его (части 1, 2 статьи 8 ВК РФ, подпункт 3 пункта 5 статьи 27, подпункт 11 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ).

1.5. Наличие на земельном участке объектов недвижимости, принадлежащих третьим лицам, не отвечает принципу единства судьбы земельных участков и расположенных на них объектах недвижимости и запрещает земельному участку быть предметом торгов (статья 1, подпункт 8 пункта 8 статьи 39.11, статья 1 ЗК РФ).

На наличие таких объектов на земельных участках может указывать запись в выписке ЕГРН о кадастровых номерах объектов недвижимости в границах земельного участка либо результат осмотра (в том числе геодезическая съемка), позволяющие идентифицировать объект в ЕГРН и его фактическое расположение на земельном участке.

1.6. Расположение земельного участка в первом поясе зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (далее – ЗСО) запрещает приватизацию земельного участка, такой земельный участок не может быть выставлен на торги (подпункт 14 пункта 5 статьи 27, подпункт 11 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ).

1.7. На незастроенных федеральных земельных участках в документах территориального планирования условно обозначаются объекты местного и регионального значения, которые не строятся и не планируются к строительству десятилетиями, что препятствует выставлению земельных участков на торги (установлено подпунктом 14 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ; редакция актуальна до 01.03.2026).

Также встречаются ограничения в обороте федеральных земель в связи с их расположением в границах памятников археологии, наличием защитных сооружений гражданской обороны (ЗС ГО) и др.

2. Административные (бюрократические) барьеры:

• отказ уполномоченного органа в выдаче градостроительного плана для незастроенного земельного участка с ссылкой на часть 4 статьи 57.3 ГрК РФ (решение о КРТ не принималось, земельный участок согласно документам градостроительного зонирования расположен в зоне планируемого КРТ), что также не позволяет выставить земельный участок на торги (подпункт 4 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ);
• издание распорядительных документов уполномоченных органов в отношении земельных участков в сроки, превышающие регламентные;
• приостановление осуществления учетно-регистрационных действий по решению органа регистрации прав по причинам, прямо не указанным в законе;
• утверждение градостроительных документов (в частности, генеральных планов) уполномоченными органами государственной власти субъектов РФ и (или) органами местного самоуправления без учета интересов федеральных органов исполнительной власти и иных лиц.

3. Экологические и технические факторы: отсутствие инфраструктуры (дороги, коммуникации); удаленность земельных участков от административных и культурных центров; необходимость рекультивации (загрязнения, деградация); наличие в окружении объектов с санитарно-защитными зонами, запрещающими размещать жилые и коммерческие объекты.

С целью исключения указанных факторов могут прибегать к выполнению кадастровых работ и в большинстве это осуществляется путем образования земельных участков (раздел, перераспределение, объединение).

ПМТ и схема расположения земельных участков на кадастровом плане территории (далее – Схема на КПТ) являются наиболее распространенными документами, в соответствии с которыми осуществляется образование федеральных земельных участков. ЗК РФ закрепляет случаи, когда федеральный земельный участок может быть образован исключительно в соответствии с ПМТ (пункт 3 стать 11.3 ЗК РФ).

Допускается образование земельного участка в соответствии со Схемой на КПТ при отсутствии утвержденного ПМТ. Расположение федерального земельного участка, образование которого предусмотрено Схемой на КПТ, в границах территории, для которой утвержден ПМТ, является одним из оснований для отказа в утверждении такой схемы. Законодательством установлен срок действия решения об утверждении Схемы на КПТ – 2 года, а для ПМТ такой срок не установлен, то есть ПМТ может действовать бессрочно.

На практике при разработке и реализации ПМТ и Схем на КПТ возникают противоречивые случаи, являющиеся следствием неэффективного взаимодействия уполномоченных органов, утверждающих ПМТ. Такие случаи затрудняют либо делают невозможным оформление земельных участков и в целом их дальнейшую реализацию.

Зачастую федеральный земельный участок попадает в границу территории, для которой утвержден ПМТ. При этом такая граница подготовлена нерационально: контур проведен не по границам существующих земельных участков; иногда – условным буфером от зоны планируемого размещения объекта (актуально для линейных объектов); включает в себя без разбора земельные участки, которые таким ПМТ не преобразуются. Исходя из положений пункта 2 статьи 11.3 ЗК РФ, образовать (разделить, объединить, перераспределить) новые земельные участки без внесения в ПМТ не получится. Вместе с этим для реализации ПМТ (либо проекта планировки территории) такие земельные участки не требуются.

То есть федеральный земельный участок «заблокирован» в ПМТ, при этом утверждение Схемы на КПТ в этом случае будет невозможно. Таким образом предоставление на торгах федерального земельного участка ограничено.

Таким образом необходимо дальше совершенствовать нормы и методологию, регулирующие разработку и утверждение документации по планировки территории, в том числе ПМТ.

Анализируя имеющуюся практику возможно выделить характерные особенности, часто встречающиеся в ПМТ.

Неверно определённые границы разработки ПМТ

На практике при подготовке ПМТ (в большей части в отношении линейных объектов) в границы такого ПМТ попадают земельные участки, не требуемые непосредственно для размещения объекта, для целей которого осуществляется разработка ПМТ.

Таким образом все государственные земельные участки в границах разработки, взятых «с запасом», становятся заблокированным для дальнейших преобразований, не могут быть разделены или преобразованы в целях снятия ограничений в обороте или для строительства с учетом требований подпункта 5 пункта 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации, когда наличие утвержденного проекта межевания территории является основанием для отказа в образовании земельного участка в соответствии со схемой расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

Более того, зачастую границы ПМТ не совпадают с границами земельных участков, включаемых в границы разработки ПМТ. Что также становится проблемой при необходимости утверждения схемы расположения.

Присутствие земель неразграниченной собственности в границах таких ПМТ или «белых пятен»

Также для утверждаемых ПМТ характерно присутствие земель неразграниченной собственности в границах таких ПМТ или «белых пятен». «Белые пятна» остаются неучтенными для муниципалитетов, не используются в соответствии с фактическим местоположением з целевым назначением. Зачастую это земельные участки для размещения территорий общего пользования (скверы, дороги) и иные территории. При этом определение судьбы таких земель на моменте разработке ПМТ и образование там земельных участков позволили было более рационально использовать территории.

Образование земельных участков в границах территорий общего пользования (красных линий)

ПМТ может установить в отношении федерального земельного участка красные линии, которые определяют территории общего пользования (ТОП). В случае, когда ПМТ не предусматривает образование нового земельного участка в ТОП, оборот федерального земельного участка также ограничивается и запрещает такому земельному участку быть предметом аукциона (пункт 8 статьи 27 и подпункт 18 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ).

Согласно ГрК РФ к ДПТ таким документам относятся проекты планировки территории и ПМТ.

На практике складываются ситуации, когда ДПТ разрабатывается и утверждается без ПМТ, но при этом устанавливает красные линии в отношении земельных участков («фактическое резервирование»).

В этом случае федеральные земельные участки ограничиваются в обороте и дальнейшее оформление таких земельных участков возможно только в случае их преобразования в соответствии со Схемой на КПТ (например, разделить с образованием нового земельного участка в территориях общего пользования. Это увеличивает сроки оформления, а иногда делает его невозможным – в случае образование земельного участка по Схеме на КПТ противоречит ДПТ.

Не редко ДПТ разрабатывается, не в полной мере соответствуя градостроительным регламентам ПЗЗ. Так, федеральные земельных участки, из которых планируется образовать земельные участки под наземными элементами линейных объектов и которые сохраняются в измененных границах с площадью, по результатам преобразования не соответствуют предельным размерам. В этом случае реализация ДПТ невозможна.

Такой иррациональный подход при утверждении ПМТ напрямую влияет на увеличение инвестиционно-строительного цикла, поскольку требует корректировки утвержденного ПМТ, без которой образовать земельные участки, включенные «с запасом» без потребности в их использован для целей размещения объекта, не представляется возможным.

Допускается образование земельного участка в соответствии со Схемой на КПТ при отсутствии утвержденного ПМТ. Расположение федерального земельного участка, образование которого предусмотрено Схемой на КПТ, в границах территории, для которой утвержден ПМТ, является одним из оснований для отказа в утверждении такой схемы.

В этой связи с целью законодательного закрепления требований к ПМТ, напрямую влияющих на сокращение инвестиционно-строительного цикла за счет сокращения сроков и совершенствования порядка подготовки и утверждения проекта межевания территории, в соответствии с которым образуются земельные участки, предлагается установление следующих дополнительных требований к проекту межевания территории:

1. Исключение из границ проекта межевания территории земель или земельных участков, образование которых таким проектом межевания территории не предусмотрено;
2. Обязательное образование земельных участков из земель, включенных в границы разрабатываемого проекта межевания территории;
3. Обязательное образование земельных участков, пересекаемых устанавливаемыми и (или) изменяемыми проектом межевания территории красными линиями;
4. Недопустимость пересечения устанавливаемыми и (или) изменяемыми проектом межевания территории красными линиями контуров зданий, за исключением случая, если в отношении земельных участков, на которых такие объекты расположены, предполагается изъятие для государственных или муниципальных нужд.

Для отражения указанных требований необходимо внесение изменений в статьи 43 и 45 Градостроительного кодекса в следующем виде:

1. В статье 43:

а) часть 4 дополнить словами «и подготавливается на основании сведений Единого государственного реестра недвижимости на дату не ранее даты принятия решения о подготовке такого проекта межевания территории»;

б) дополнить частью 6² следующего содержания:

«6² Основная часть проекта межевания территории должна соответствовать следующим требованиям:

1) границы территории, в отношении которой утвержден проект межевания, не могут включать в себя земли, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, из которых таким проектом межевания не предусматривается образование земельных участков, и (или) земельные участки, образование или изменение которых таким проектом межевания территории не предусматривается либо границы которых не пересекают существующие, устанавливаемые и (или) изменяемые таким проектом межевания территории красные линии;

2) проект межевания территории предусматривает образование земельного участка, на котором расположены объекты недвижимого имущества (за исключением линейных объектов), в случае если сведения о таком земельном участке отсутствуют в Едином государственном реестре недвижимости;

3) красные линии, устанавливаемые и (или) изменяемые проектом межевания территории, не пересекают существующие границы земельных участков и (или) контуры объектов недвижимого имущества, за исключением случаев, если в отношении таких земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества предполагается изъятие для государственных или муниципальных нужд.».

2. В статье 45:

1) часть 10 дополнить абзацем следующего содержания:

«При подготовке проекта межевания территории, в том числе в составе проекта планировки территории, лица, указанные в пунктах 3 и 4 части 1.1 настоящей статьи, осуществляют подготовку основной части проекта межевания, подлежащей утверждению, в соответствии с требованиями, установленными в части 6.2 статьи 43 настоящего Кодекса.»;

2) в части 12 слова «части 10» заменить словами «в части 6² статьи 43 настоящего Кодекса (в отношении проектов межевания территории) и части 10»;

3) часть 21 дополнить абзацем следующего содержания:

«Основанием для отказа в утверждении изменений в проект межевания территории является несоответствие таких изменений требованиям, указанным в части 6.2 статьи 43 и части 10 статьи 45 настоящего Кодекса. В иных случаях отказ в утверждении изменений в проект межевания территории не допускается.».

Дополнить следующими пунктами:

1. В случае если решение о подготовке проекта межевания территории принято до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, подготовка и утверждение проекта межевания территории осуществляется в соответствии с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей до дня вступления в силу настоящего Федерального закона).
2. В случае если проекты межевания территории, утвержденные до вступления в силу настоящего Федерального закона, не предусматривают установление границ территории, в отношении которой утвержден проект межевания территории, а также образование земельных участков в соответствии с требованиями, предусмотренными в части 6.2 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона), такие проекты межевания территории могут быть изменены в порядке, предусмотренном частью 3 настоящей статьи, по обращению правообладателей земельных участков и (или) объектов недвижимого имущества, включенных в границы территории, в отношении которой утвержден проект межевания территории (далее – инициаторы).

Изложенные предложения позволят оптимизировать процедуры проведения кадастровых работ, кадастрового учета и регистрации федеральных земельных участков. Указанное приведет к ускорению вовлечения в оборот земельных участков.