Запреты, связанные с прохождением государственной гражданской службы

В связи с прохождением государственной гражданской службы действующим законодательством предусматриваются определенные запреты для государственных служащих. Указанные запреты связаны с осуществлением определенной экономической и политической деятельности, с членством в тех или иных органах и организациях, а также их коллегиальных органов, с возможностью иметь на праве собственности определенное имущество и иные случаи. 

В целом наличие соответствующих запретов является обоснованным решением законодателя. Например, Д. А. Крутских обосновывает это следующим образом: «Наличие ограничений и запретов для государственных служащих обусловлены спецификой выполняемых ими задач и функций государства и служебных полномочий» [1, с. 561-570]. А. В. Ширяева указывает, что запреты «имеют легитимный характер, то есть они оправданы и необходимы для защиты конституционного строя, прав и законных интересов гражданина» [2].

Необходимо согласиться с представленными позициями. Основное назначение запретов, связанных с осуществлением государственной службы, заключается в том, чтобы обеспечить эффективную работу органов государственной власти, создать юридические барьеры для предотвращения возможных злоупотреблений со стороны государственных служащих, а также сформировать условия для беспристрастного выполнения ими должностных обязанностей в рамках занимаемой должности.

Право гражданина быть государственным служащим закреплено в ч. 4 ст. 32 Конституции РФ, согласно которой граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе [4]. Столь широкая формулировка создает ложное представление о том, что к государственной службе может быть допущен любой гражданин РФ. В то же время наличие запретов обосновывается положениями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства [4].

Указанные запреты закреплены в ст. 17 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 28.12.2025) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – ФЗ «О государственной гражданской службе РФ; ФЗ-79) [9]. В данной статье будут рассмотрены отдельные вопросы, связанные с теоретическими и практическими проблемами по регулированию и реализации соответствующих запретов.

Одним из, на наш взгляд, главных запретов, является запрет заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц (п. 3.1 ч. 1 ст. 17 ФЗ «О государственной гражданской службе»). Такой запрет прямо был закреплен в законодательстве после вступления в силу положений Федерального закона от 16.12.2019 № 432-ФЗ (ред. от 20.03.2025) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции» [8].

В пояснительной записке к Законопроекту № 719227-7 соответствующее дополнение никак не было обосновано (впрочем, как и другие предложенные изменения) [7]. При этом не вызывает сомнений реальная необходимость закрепления соответствующего правила. Государственная гражданская служба как вид управленческой деятельности публично-властного характера сопряжена с высокой степенью риска возникновения конфликта интересов и возможности совершения преступлений коррупционной направленности. В этой связи установление данного запрета направлено на обеспечение объективности принимаемых служащими управленческих решений и их защищенности от возможного влияния со стороны заинтересованных лиц. Ключевая цель запрета – это предотвратить ситуации, когда личная выгода может повлиять на исполнение должностных обязанностей, и тем самым уменьшить доверие общества ко всей государственной власти.

Понятие предпринимательской деятельности закреплено в положениях гражданского законодательства. Согласно абз. 3 п. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 31.07.2025, с изм. от 25.03.2026) (далее – ГК РФ) предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг [5]. 

При этом одной из проблем в связи с данным запретом выступает возможность опосредованного участия в предпринимательской деятельности через доверенных лиц. Как верно указывает М.В. Пермяков: «Это требует сложных процедур доказывания и сбора доказательств» [3, с. 82-84].

Понятие «доверенное лицо» и его объем относительно исследуемых правоотношений в законодательстве не раскрываются. Гражданским законодательством предусматривается возможность выдачи доверенности, то есть письменного уполномочия, выдаваемое одним лицом другому лицу или другим лицам для представительства перед третьими лицами (п. 1 ст. 185 ГК РФ). Но указанная правовая конструкция не может быть использована в рамках запрета на осуществление предпринимательской деятельности, поскольку изначально государственный служащий не может передать право или комплекс прав, которых у него нет в силу прямого указания закона.

В действующем законодательстве также наличествует две схожие по названию конструкции, а именно доверенное лицо кандидата и доверенное лицо политической партии, которые регулируется положениями ст. 43 Федерального закона от 10.01.2003 № 19-ФЗ (ред. от 08.08.2024) «О выборах Президента Российской Федерации» [6]. Но они также не могут быть использованы при исследовании вопроса о запрете на осуществление предпринимательской деятельностью государственным служащим через доверенное лицо, поскольку конструкции используются в иных правоотношениях, связанных с выборами Президента РФ.

Представляется, что наличие указанной правовой неопределенности непосредственно сказывается на объективно правильном применении указанной нормы. Фактически всё упирается в сложность доказывания наличия каких-либо отношений между государственным служащим и иным лицом. При этом из закона прямо непонятно – такое лицо должно быть обязательно физическим или осуществление предпринимательской деятельности может быть доверено и юридическому лицу?

В то же время установление определенных рамок понятию «доверенное лицо» в рамках исследуемой конструкции видится не совсем объективным решением: при формальном нормативном закреплении государственные служащие могут обходить указанный запрет, не допуская прямого осуществления (управления) предпринимательской деятельности с участием определенного законом круга доверенных лиц – они будут выбирать иных не указанных в законе лиц, которые юридически бы не попадали в категорию доверенных лиц.

При этом законом установлены также и иные запреты осуществления иной оплачиваемой деятельности, например, избираться на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза (пп. «в» п. 1 ст. 17 ФЗ-79), участвовать в управлении коммерческой или некоммерческой организацией, за исключением некоторых случаев (п. 3 ст. 17 ФЗ-79), приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход (п. 4 ст. 17 ФЗ-79). 

Но ввиду содержания понятия предпринимательская деятельность и смысла, который в него закладывал законодатель, перечисленные выше случаи выделены отдельно, поскольку они не входят в состав указанного понятия. В любом случае государственный служащий не имеет права заниматься иной оплачиваемой деятельностью (что следует из анализа ст. 17 ФЗ-79). Основной причиной такого подхода помимо исключения конфликта интересов является стремление законодателя не допускать отвлечения государственного служащего занятием иной деятельностью. В подавляющем большинстве случаев предпринимательская деятельность отнимает большое количество ресурсов (время, деньги и т. д.), что не позволяет государственному служащему полноценно сконцентрироваться на основных функциях. Законодателем не ограничиваются право государственного служащего иметь вклады в банках РФ, поскольку такая деятельность является пассивной (деньги расположены на счете и за данный факт лицо получает проценты без активного участия).

Другая не менее важная проблема связана с положениями пп. 10 п. 1 ст. 17 ФЗ «О государственной гражданской службе». В силу данной нормы государственному служащему запрещается допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности [9].

Указанный запрет является ограничением конституционного права на свободу слова (ч. 1 ст. 29 Конституции РФ). С точки зрения интересов общества и самого государства, этот запрет видится не просто ограничением, а прямой угрозой для гражданского контроля. Запрещая служащим публичную оценку работы их органа, законодатель фактически лишает общественность важнейшего канала обратной связи. Именно государственные служащие, работающие внутри системы, обладают реальными представлениями и знаниями о проблемных моментах, коррупционных схемах или неэффективных решениях руководства. Запрещая допускать соответствующие высказывания, государство лишает себя возможности своевременно выявлять и исправлять недостатки, что в долгосрочной перспективе наносит ущерб авторитету власти и приводит к накоплению системных проблем. 

При этом указанная проблема и соответствующая норма стала предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ, результаты чего отражены в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30.06.2011 № 14-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 10 части 1 статьи 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и статьи 20.1 Закона Российской Федерации «О милиции» в связи с жалобами граждан Л. Н. Кондратьевой и А. Н. Мумолина».

Л. Н. Кондратьева была уволена с государственной гражданской службы за то, что в своем выступлении на одном из телеканалов обвинила межрегиональную инспекцию ФНС по Центральному федеральному округу в нарушении законодательства при начислении зарплаты сотрудникам, находящимся в командировках. А. Н. Мумолин был предупрежден о неполном служебном соответствии после того, как разместил в интернете видеообращение, в котором критиковал организацию работы органа внутренних дел, где проходил службу [10].

Конституционный Суд РФ указал, что подобные высказывания не являются безусловным основанием для увольнения, указал на необходимость пересмотра реализованных правоприменительных решений относительно Л. Н. Кондратьевой и А. Н. Мумолина. При этом суд установил, что исследуемая норма соответствует положениям Конституции РФ: «Предполагается, что при оценке правомерности действий государственного гражданского служащего или сотрудника милиции (полиции) необходимо учитывать содержание допущенных им публичных высказываний, суждений или оценок, их общественную значимость и мотивы, соотношение причиненного (могущего быть причиненным) ими ущерба для государственных или общественных интересов с ущербом, предотвращенным в результате соответствующих действий государственного служащего, наличие либо отсутствие возможности у государственного служащего защитить свои права или государственные либо общественные интересы, нарушение которых послужило поводом для его публичного выступления, иными предусмотренными законом способами и другие значимые обстоятельства» [10].

Таким образом, два изученных нами запрета для государственных служащих имеют определенные проблемы правового регулирования. Относительно запрета заниматься предпринимательской деятельностью основной проблемой является доказывание осуществление указанной деятельности доверенными лицами государственного служащего. Данная категория является оценочной, при этом отсутствуют какие-либо критерии, по которым уполномоченные субъекты смогу оценить фактическую связь между такими лицами и государственным служащим.

Другой проблемой является запрет за публичные высказывания о деятельности государственного органа, в котором осуществляет свои полномочия государственный служащий. Запрет не является в полной мере необоснованным, главной проблемой видится невозможность давать публичную обратную связь по спорным решениям государственных органов, их руководства, а также, например, по выстроенной системе конкретного государственного органа, тогда как такие сведения могли бы послужить основой для оптимизации деятельности.