Административно-правовая природа государственного заказа

Институт государственного заказа – один из наиболее динамично развивающихся институтов современного российского права, поэтому он, недаром, привлекает внимание многих авторов. Однако сегодня большая часть научных исследований в области государственного заказа направлена в основном на изучение гражданско-правовых аспектов данного института, в то время как административно-правовые аспекты остаются слабо изученными. Между тем, в административно-правовой сфере есть достаточно перспективные направления для изучения правового регулирования и правоприменительной практики государственного заказа, его совершенствования, и поэтому их не стоит недооценивать.

П.С. Тарабаевым (2009) государственный заказ рассматривается как акт административного управления, нацеленный на государственных заказчиков и предусматривающий необходимость заключения отдельных государственных контрактов и иных гражданско-правовых договоров для обеспечения потребностей Российской Федерации в товарах (работах, услугах) с учетом средств, выделенных на эти цели федеральным бюджетом. В.А. Щербаков (2009) добавляет, что государственный заказ устанавливает размер выделяемых государственных или муниципальных средств, виды и количество товаров (работ, услуг), а также сроки и другие условия, связанные с удовлетворением соответствующих государственных или муниципальных нужд [2, с. 64]. Эта позиция очень аргументирована, но не совсем точна, поскольку государственный заказ формируется задолго до заключения государственного контракта, который его реализует.

Л.В. Андреева (2009) при характеристике государственного заказа как правового термина, указывает, что это государственный или правовой акт, устанавливающий размер средств, которые необходимы для удовлетворения определенных государственных и муниципальных нужд, а также условия заключения договора и сроки удовлетворения соответствующих потребностей. Не оспаривая эту точку зрения, нужно добавить, что если рассматривать государственный заказ как документ, то может возникнуть недопонимание понятия государственного контракта, что приносит неудобства для участников отношений по формированию государственного заказа [3, с. 405].

Государственный заказ как задание и поручение государства представляют такие авторы, как Т.В. Файберг, Л.М. Давлетшина и Л.И. Шевченко. При этом Л.И. Шевченко и Г.Н. Гредин (1999) добавляют, что государственный заказ может относится только к государственному предприятию, действующему в соответствии с публичным правом [5, с. 561].

Практически все представленные определения не имеют концептуальной определенности, поэтому:

• на наш взгляд правильно рассматривать государственный заказ как задачу или поручение государства, поскольку данная формулировка отражает целевое направление государственного заказа, который является инструментом для удовлетворения потребностей государства;
• в то же время, рассматривая сущность государственного заказа через призму потребностей субъектов публичного права, можно сформулировать следующее определение: государственный заказ – это форма выражения потребности государственных органов в выполнении задания на поставку товаров, производство рабочей силы, оказание услуг для удовлетворения потребностей, которые вызваны государственной необходимостью. Государственный заказ заключается в порядке, который определяется законом, он финансируется за счет бюджетных и внебюджетных средств, а его выполнение закрепляется правовым актом.

Чтобы более подробно раскрыть потенциал административно-правовой точки зрения на проблематику государственного заказа, рассмотрим институт государственного заказа с системно-правовой точки зрения и выявим его административно-правовые составляющие.

Некоторые авторы предлагают рассматривать государственный контракт с позиции его публично-правовой природы – как административно-правовой акт, который лежит в основе административного механизма регулирования государственного заказа, который направлен на удовлетворение общественных интересов, и обосновывают это тем, что нормы административного права занимают доминирующее положение по отношению к нормам гражданского права, регулирующим отношения на этапе размещения, исполнения и изменения государственного контракта.

Есть авторы, которые не поддерживают указанную позицию представителей науки административного права и воспринимают государственный контракт как гражданско-правовой договор. Многие исследователи, разделяющие взгляд на гражданско-правовую природу государственного контракта, придерживаются позиции его комплексного характера, который сочетает в себе как частноправовые, так и публичные элементы. В то же время, они по-разному подходят к вопросу о характеристиках государственного контракта, отличающих его от гражданско-правового договора.

С позиций общей теории систем (в ее приложении к правовой системе) институт государственного заказа нужно оценивать как межсистемную структурную единицу, расположенную «на перекрестке» нескольких подсистем права – административного, гражданского и финансового. В частности, на это указывает С.Ю. Сушков (2007) отмечая сложный характер (административно-гражданский) отношений в деятельности по размещению государственных и муниципальных закупок, а О.А. Ступников (2011) пишет, что: «Сфера размещения заказов представляет собой регулируемый правовыми нормами административного, финансового и гражданского права комплекс отношений». В теории права такие структурные единицы правовой системы предлагается называть сложными комплексными межотраслевыми институтами. В частности, подобной позиции придерживается Т.Н. Радько (2009) [4, с. 35].

Предмет правового регулирования Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» имеет именно комплексный характер. В ч. 1 ст. 1 им устанавливается: «Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок» [1].

Cчитаем, что Закон № 44-ФЗ объединяет, в основном, гражданско-правовой и административно-правовой элементы, входящие в предмет правового регулирования комплексного и межотраслевого правового института государственного заказа. Финансово-правовой элемент касается преимущественно порядка распределения бюджетных средств для оплаты государственного заказа, а не собственно отношений в области заключения государственного контракта. Подобные отношения регулируются в основном Бюджетным кодексом РФ.

По нашему мнению, гражданско-правовая составляющая института государственного заказа представлена совокупностью правовых норм, которые включены в Закон № 44-ФЗ и регулируют, в частности:

• определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей);
• заключение гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара (выполнение работы, оказание услуги, включая приобретение недвижимого имущества или аренду имущества) от имени РФ (субъекта РФ, муниципального образования, бюджетного учреждения или другим юридическим лицом);
• особенности исполнения контрактов.

В данный список добавим нормы гражданского права, которые устанавливают гражданскую ответственность в области государственного заказа.

Соответственно, административно-правовая составляющая института государственного заказа представлена совокупностью правовых норм Закона № 44-ФЗ, которые регулируют, в частности:

• планирование закупок товаров (работ, услуг);
• мониторинг закупок товаров (работ, услуг);
• аудит в сфере закупок товаров (работ, услуг);
• контроль за соблюдением законодательства РФ и других нормативно-правовых актов, регулирующих контрактную систему в сфере закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В данный список добавим также административно-правовые нормы, которые устанавливают административную ответственность в области государственного заказа.

Таким образом, перечисленные комплексы правовых норм, по нашему мнению, можно рассматривать как подинституты комплексного и межотраслевого института государственного заказа.