История становления государственного заказа

Введение. Формирование в Российской Федерации системы договоров в сфере государственных закупок и заказов в части комплексного выполнения связанных между собой этапов прогнозирования, планирования и осуществления закупок (в том числе исполнения договоров), а также мониторинга, надзора, контроля и аудита представляют большой интерес для современных исследователей [9, с. 256].

Закупки в России имеют очень богатое историческое наследие, которое восходит к XVII веку, но начавшее свое активное развитие только с 1992 года. Именно тогда, во время распада СССР, процесс закупок вышел на новый уровень и избавился от устаревших и шаблонных практик применения [10].

Объекты и методы исследования. Объект исследования – правовые нормы, которые содержатся в законодательных актах федерального уровня, а также утративших к настоящему времени силу, регламентирующих размещение государственного заказа. Методы исследования: метод комплексного исследования, системного анализа, историко-правовой.

Результаты и их обсуждение. Впервые государственный заказ упоминается в 1654 году во время правления Алексея Михайловича Романова, когда был издан Указ, определяющий цену доставки муки и сухарей в Смоленск.

Ярким примером исторического развития государственного заказа в России было время Петра I. Тогда появилось ведомство, работавшее по направлению поставки товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных нужд страны. В данное время Россия принимала участие в военных действиях, поэтому было необходимо искать пути влияния, как военные, так и политические, которые могли бы удовлетворить потребности России и укрепить ее внутреннее положение. Государственный заказ (государственные закупки) стал одним из таких путей влияния. Он позволил в кратчайшие сроки построить заводы и фабрики на старых и новых территориях Российской империи, которые впоследствии вошли в общую систему снабжения [6, с. 14].

Именно в это время в сфере государственных закупок в России начал формировать опыт проведения тендеров или, другими словами, торгов (конкурсов), которые в документах именовались «сидением при свечах». Предпринимателей информировали публично, размещая объявления у ворот города, и все желающие могли изучить условия и принять участие в торгах [2, с. 224]. Уже тогда победивший в конкурсе участник становился обязательным исполнителем государственного заказа. В случае невыполнения распоряжения нарушитель (исполнитель, а также поручитель – при наличии) должен был уплатить неустойку. В таких случаях царь с учетом материальной ситуации определял размер такого штрафа (пени), поскольку его сумма не была фиксированной. В 1722 году был выпущен документ, отражающий порядок организации конкурсов, в нем описывались все важные моменты управления адмиралтейством и верфью, соответственно государственные закупки контролировались официально [4].

Добросовестность потенциального поставщика услуг определялась наличием поручителя, которым должен был быть популярный (известный) человек. По закону того времени конкурсы были открытыми, в них участвовали все потенциальные заявленные исполнители. В правила торгов в 1758 году несколько раз вносились поправки, и таким образом появился нормативный документ под названием «О контрактах по подряду, поставках и откупах». Вместе и в связи с принятием этого документа с 1775 года по 1776 год в России была проведена реформа, в результате которой в закупочную деятельность государства были внесены следующие изменения:

• создана казенная палата – организация по проведению конкурсов;
• максимальная сумма контракта была ограничена 10 тыс. руб., а максимальный срок – 4 годами;
• было закреплено условие, что контракт должен быть выполнен при любых обстоятельствах, даже если существовала угроза убытков казне.

Принятие в 1900 году Положения о казенных подрядах и поставках стало новым и следующим этапом в закупках, который длился до октября 1917 г. Положение предусматривало три типа торгов:

• изустные торги (по сути, аукцион);
• торги посредством запечатанных объявлений – казенная цена представлялась на торги в запечатанном пакете. Если полученные предложения соответствовали государственной цене, данный пакет уничтожался без вскрытия. Если всем заявителям было отказано в контракте, официальная цена объявлялась публично;
• смешанные торги – отличались тем, что сначала принимались устные заявления, затем вскрывали конверты с заявками [5, с. 58].

С современной точки зрения важны два положения, в которых назывались причины отменены результатов конкурсов: если объявленные на конкурсах цены не выгодны для казны; если обстоятельства изменились и сам предмет конкурса уже не нужен.

Война 1914-1918 гг. выявила недостатки системы распределения государственного заказа, например, одной из причин некачественной работы было распределение заказов через изустные торги и смешанные конкурсы. Не успев обдумать условия заказа, участники конкурсов называли нереальные цены реализации. Получив заказ от государства, они были вынуждены выполнить его с отклонениями от требований. Торги по запечатанным объявлениям давали лучшие результаты. Из анализа тендеров начала века по проведению конкурсов на поставку товаров (работ, услуг) следует, что они содержат почти все положения тендеров, применяемых сегодня.

Революционные события 1917 года и последовавшая за ними Гражданская война устранили необходимость в публичных тендерах на государственные поставки и контракты. Временное правительство ничего не создало, а революционные комитеты в такой деятельности вообще не нуждались, так как все, что было построено и развито в «старом» государстве было отвергнуто.

В 1923 году была принята Инструкция, которая отражала правила проведения конкурса на подрядные работы. В 1930-е годы в документ были внесены существенные изменения и прекращена рыночная практика размещения государственных заказов. Впоследствии, как управленческий акт советского периода, государственный заказ был ограничен исполнительными органами и размещался в соответствии с утвержденными планами. Уклонение адресатов государственного заказа от заключения договора оценивалось как административное правонарушение, влекущее за собой уплату штрафа в доход страны [7, с. 35].

Термин «государственный заказ» был введен законом от 30 июня 1987 года 7284-Х1 «О государственном предприятии (объединении)», где он определялся как исходные данные для планирования предприятием своей деятельности. В соответствии с данным законом, государственный заказ носил плановый характер, с учетом которого выполнялся приказ государства по организации и предоставлению товаров (работ, услуг) для удовлетворения общественных потребностей и обеспечения экономического развития [3, с. 200].

После распада СССР возникла необходимость в принятии новых законодательных актов, касающихся государственного заказа и соответствующих новой эпохе. С этого момента время становления закупок для государственных нужд можно разделить на несколько этапов:

• с 1992 по 1998 годы была принята большая часть документов, регулирующих государственные закупки, например, Закон РФ от 28 мая 1992 года № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд», Федеральный закон от 13 декабря 1994 года № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»;
• в 1999 году был принят Федеральный закон № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд», который действовал до 1 января 2006 года;
• с 2006 года и по 1 января 2014 год действовал Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;
• с 2014 года и по настоящий период времени действует Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» [1].

Сегодня существуют разные подходы к определению понятия «государственные закупки» [8, с. 304]. В большинстве стран под государственными закупками понимаются закупки, которые совершаются за счет государственного бюджета и необходимы для обеспечения работы государственных органов. При этом закупки, совершенные с целью дальнейшей перепродажи товаров (работ, услуг), исключаются из этого понятия. Кроме того, государственные закупки – это набор различных функций и действий, направленных на усиление централизованного контроля, сокращение расходов государственного бюджета, контроль материальных потоков и удовлетворение потребностей государственных учреждений.

Органы государственного управления путем закупок осуществляют размещение государственного заказа. Многие авторы предполагают, что термин «государственный заказ» схож с термином «государственная закупка» с юридической точки зрения. Понятие «заказ» необходимо относить к процессу формирования, понятие «закупка» – к процессу размещения, а понятие «поставка» относить к процессу исполнения государственного заказа [11, с. 61].

Заключение. В завершении нужно отметить, что в настоящее время в нормативно-правовых актах Российской Федерации отсутствует понятие «государственный заказ», что оставляет возможности для его дальнейшей разработки и развития института государственного заказа в целом.