Актуальность темы исследования
Городское население России превышает три четверти от общей численности, и именно в крупных и средних городах концентрируется основная нагрузка на бюджеты: транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, социальная сфера. Бумажный документооборот и разрозненные локальные системы учёта перестают справляться с миллионами проводок в год, из-за чего возникают разрывы в исполнении расходов и непрозрачные участки бюджетного цикла. Параллельно растёт общественный запрос на возможность видеть, на что и как тратятся налоговые поступления. Полагаем, что переход к единой цифровой учётной среде становится не вопросом удобства, а условием управляемости городских финансов.
Цель статьи – раскрыть возможности цифровых учётных систем в оптимизации бюджетных процессов и повышении прозрачности расходования средств в условиях ускоренной урбанизации. Логика изложения подчинена этой цели: сначала характеризуется роль цифровых учётных систем в управлении городскими финансами, затем анализируются механизмы оптимизации бюджетных процедур средствами цифровизации и, наконец, рассматриваются инструменты, обеспечивающие прозрачность расходования бюджетных средств.
1. Роль цифровых учётных систем в управлении городскими финансами в условиях урбанизации
Урбанизация смещает центр тяжести публичных финансов к уровню крупных и средних городов: рост населения и инфраструктурных обязательств требует более тонкого управления потоками средств. Действующая редакция Бюджетного кодекса РФ закрепляет принципы эффективности и адресности расходов, превращая учёт в инструмент управления [1]. Учебная литература по государственным финансам отмечает, что уровень субнациональных бюджетов концентрирует около половины социально значимых обязательств [9]. На наш взгляд, именно поэтому цифровая учётная инфраструктура становится несущей опорой современной модели управления городскими финансами.
Цифровая учётная система в публичном секторе – это программно-аппаратный комплекс, объединяющий регистрацию операций, аналитическую обработку и обмен данными между распорядителями и получателями средств. В. Д. Маркова рассматривает такие системы как ядро цифровой экономики, где данные превращаются в самостоятельный управленческий ресурс [8]. Б. Е. Одинцов с соавторами показывает, что современные ИТ переводят управленческие задачи из реактивного режима в проактивный [10]. Функциональный профиль таких систем приведён в таблице 1.
Таблица 1
Функциональные контуры цифровых учётных систем городского бюджета
Контур системы | Решаемая задача | Эффект для городского бюджета |
Реестр расходных обязательств | Фиксация и актуализация обязательств муниципалитета | Снижение риска необеспеченных обязательств |
Казначейский модуль | Сопровождение операций по лицевым счетам | Усиление кассовой дисциплины города |
Контур закупок (44-ФЗ) | Увязка плана-графика, контрактов, оплат | Прозрачность процедур; рост конкурентности |
Аналитический контур | Анализ исполнения бюджета по программам | Управление по результатам, а не по освоению лимитов |
Открытые данные для граждан | Публикация сведений о расходах и закупках | Расширение общественного контроля |
Данные таблицы 1 показывают: учётная система города – не одна программа, а связка контуров под отдельные задачи. Контрактный контур опирается на нормы Федерального закона № 44-ФЗ и обеспечивает сквозную увязку плана-графика с договорами и оплатами [2]. С. Н. Белова и О. Н. Владимирова указывают, что «электронный бюджет» уже выступает каркасом стратегического планирования и инструментом экономической безопасности публично-правовых образований [3]. Ценность связки определяется согласованной работой контуров между собой.
Теоретически роль таких систем опирается на управленческий цикл: Н. Б. Костина с соавторами обосновывает, что цикл замыкается лишь при непрерывной обратной связи через учётные данные [6]. В. В. Одинцов и М. А. Прокопов подчёркивают, что цифровизация перестраивает процессы принятия решений, а не просто заменяет бумагу электронным носителем [11]. Применительно к ГФК О. В. Котова с коллегами показывает переход от выборочных проверок к сплошному мониторингу операций [7], а Н. Е. Булетова и соавторы – сдвиг от посткризисного контроля к превентивному [4, с. 77-96]. Н. П. Кононкова с коллегами рассматривают цифровой рубль как инструмент сквозной прослеживаемости платежей; для города это шанс отследить целевую трату средств до конечного поставщика [5, с. 33-44]. Полагаем, эффект достигается только при согласованности нормативной базы, учётной методологии, архитектуры информационных систем.
2. Оптимизация бюджетных процессов средствами цифровых учётных систем
Бюджетный процесс городов охватывает несколько последовательных стадий: составление проекта бюджета, утверждение, исполнение, отчётность и контроль. Цифровые учётные системы изменили технологию работы на каждой из них, обеспечив переход от бумажного документооборота к работе в единой информационной среде [12, с. 39-46]. По данным Э. В. Поповой и М. С. Куденко, экономия времени бухгалтеров при использовании облачных учётных решений в государственном секторе достигает 30–40% [12, с. 41].
На стадии планирования эффект цифровизации обусловлен переходом к скользящему бюджетированию и сценарному моделированию. Системы класса ЕИС «Электронный бюджет» позволяют формировать проект расходной части на основе реестров расходных обязательств, что снимает потребность в повторном вводе данных и снижает риск технических ошибок [16]. Финансовые органы получают возможность сопоставлять плановые показатели с фактическими в режиме онлайн, а не по итогам квартала. Полагаем, именно это обстоятельство постепенно превращает бюджет из статичного документа в динамическую управленческую модель.
Закупочный блок – ещё одна точка измеримой экономии средств. Размещение городских закупок через ЕИС zakupki.gov.ru повышает конкурентность процедур и снижает начальные максимальные цены контрактов [14]. По исследованиям Н. Е. Булетовой и соавторов, среднее снижение НМЦК в субъектах РФ составляет 8–12%, а количество жалоб участников после перехода на электронные торги сократилось более чем вдвое [4, с. 84].
Таблица 2
Цифровые инструменты оптимизации стадий городского бюджетного процесса
Стадия бюджетного процесса | Цифровой инструмент | Ключевой эффект |
Планирование | Подсистема «Бюджетное планирование» ГИИС «Электронный бюджет» | Сокращение сроков формирования проекта на 25–30% |
Утверждение | Региональные порталы открытого бюджета | Публичное обсуждение, протоколы доступны online |
Исполнение | Казначейское сопровождение, лицевые счета в ФК | Сквозной контроль платежей, целевой характер расходов |
Закупки | ЕИС zakupki.gov.ru, электронные площадки | Снижение НМЦК на 8–12%, рост конкурентности |
Учёт и отчётность | Облачные системы бухгалтерского учёта учреждений | Сокращение трудозатрат на 30–40% |
Контроль | Аналитические модули, риск-индикаторы | Раннее выявление отклонений от плана |
Данные таблицы 2 показывают, что цифровизация бюджетного процесса носит сквозной характер: каждой стадии соответствует определённый класс информационных систем, а итоговые эффекты выражаются не только в скорости, но и в качестве управленческих решений. Принципиально важно, что инструменты соединены между собой по принципу единого учётного контура – это исключает повторный ввод и устраняет расхождение версий данных у разных служб [7].
Отдельного внимания заслуживает стадия исполнения. Казначейское сопровождение целевых средств, реализованное через лицевые счета в органах Федерального казначейства, превращает каждую платёжную операцию в проверяемое событие. Финансовый поток фиксируется по коду цели, и руководитель учреждения видит остатки и обязательства в режиме реального времени [16]. На наш взгляд, такая модель работы радикально снижает риск кассовых разрывов в городском бюджете и одновременно повышает дисциплину распорядителей средств.
Эффекты цифровизации проявляются и в управленческой аналитике. Встроенные в учётные платформы BI-модули формируют дашборды для финансовых департаментов: исполнение по функциональной классификации, динамика дебиторской задолженности учреждений, доля контрактов с малым бизнесом [4, с. 77-96]. По наблюдениям В. В. Одинцова и М. А. Прокопова, города-миллионники уже применяют такие инструменты при ежемесячном мониторинге, тогда как малые муниципалитеты только приступают к интеграции [11, с. 56].
3. Цифровые инструменты повышения прозрачности расходования бюджетных средств
Открытость сведений о формировании и исполнении бюджетов закреплена в Бюджетном кодексе РФ как один из базовых принципов системы [1]. Считаем, что цифровые платформы превратили этот принцип из декларации в работающий механизм общественного контроля над городскими финансами.
Контрактная система закупок – наиболее зрелый пример такой трансформации. Федеральный закон № 44-ФЗ обязывает заказчиков размещать извещения и итоги торгов в Единой информационной системе [2]. Портал ЕИС агрегирует данные о закупках всех уровней бюджета без регистрации пользователя [14]. По нашему мнению, такая архитектура снимает значительную часть коррупционных рисков на этапе размещения муниципального заказа.
Ключевые цифровые сервисы бюджетной прозрачности систематизированы в таблице 3.
Таблица 3
Цифровые инструменты прозрачности расходования бюджетных средств
Цифровой инструмент | Сфера применения | Эффект для прозрачности |
Единый портал бюджетной системы | Публикация росписей и отчётов об исполнении бюджетов | Доступ граждан к структуре доходов и расходов |
ЕИС в сфере закупок | Госзакупки по 44-ФЗ и 223-ФЗ | Публичность извещений и контрактов |
ГИИС «Электронный бюджет» | Планирование и казначейское исполнение | Прослеживаемость движения средств |
Порталы открытых данных муниципалитетов | Городские программы и субсидии | Независимый анализ расходов местного уровня |
Данные таблицы 3 показывают разделение функций: один контур закрывает плановую стадию, другой обеспечивает закупки, третий отвечает за кассовое исполнение. О. В. Попова и М. С. Куденко отмечают, что многоуровневая архитектура снижает риск искажения отчётности на стыках информационных систем [12, с. 39-46].
Особое место занимает «Электронный бюджет», объединивший планирование, учёт и контроль в единой среде [16]. С. Н. Белова и О. Н. Владимирова подчёркивают, что система превратила разрозненные ведомственные потоки в связный массив для стратегического анализа [3]. Для крупных городов это даёт новое качество управления: показатели исполнения видны в моменте, а не задним числом [13, 15].
Прозрачность опирается и на общественный контроль. Платформы инициативного бюджетирования позволяют жителям предлагать проекты благоустройства, голосовать за них и отслеживать освоение выделенных средств. В. В. Одинцов и М. А. Прокопов отмечают, что подобные сервисы переводят часть бюджетного процесса в режим совместного планирования и сокращают дистанцию между муниципалитетом и налогоплательщиком [11].
Дальнейшее развитие сдерживается неоднородным качеством раскрываемых сведений и дефицитом аналитических интерфейсов: Н. Е. Булетова и соавторы связывают преодоление этих барьеров с машиночитаемыми форматами и алгоритмами раннего обнаружения отклонений [4, с. 77-96].
Заключение
По итогам проделанной работы можно сформулировать ряд выводов. Цифровые учётные системы перестали быть техническим средством регистрации операций и превратились в инфраструктурный каркас управления городскими финансами в условиях урбанизации. Связка реестров расходных обязательств, казначейских модулей, контрактного контура и аналитических подсистем переводит муниципалитет на процессно-ориентированную модель, где каждая стадия бюджетного цикла измерима и прослеживаема.
Изученные инструменты дают ощутимый эффект на ключевых стадиях бюджетного процесса. Скользящее бюджетирование на платформе «Электронный бюджет» ускоряет формирование проектных документов и устраняет повторный ввод данных, электронные торги стабильно снижают начальные цены контрактов в среднем на 8–12% и повышают конкурентность процедур, а облачный бухгалтерский учёт высвобождает значительную часть рабочего времени учреждений. Думается, эффект носит управленческий, а не только технологический характер: ресурсы перенаправляются на содержательный анализ исполнения бюджета.
Прозрачность расходования бюджетных средств также получила цифровое измерение. Единая информационная система закупок, единый портал бюджетной системы [15] и сервисы инициативного бюджетирования формируют непрерывный поток сведений о движении средств от плана к платежу и одновременно расширяют пространство общественного контроля. По нашей оценке, эта связка превращает декларативный принцип открытости в работающий механизм взаимодействия города с налогоплательщиком.
Практическая значимость результатов состоит в систематизации функциональных контуров городской учётной инфраструктуры и инструментов, влияющих на оптимизацию; прозрачность бюджетных процедур; такая систематизация полезна органам местного самоуправления при выборе приоритетов цифровизации. Углублённый анализ результативности конкретных платформ на материале отдельного муниципалитета составит предмет дальнейших разработок.
