Введение
В условиях интенсификации территориального развития и усиления природоохранных требований особую остроту приобретает проблема нормативно‑правового регулирования использования земель в границах ООПТ. Противоречия между земельным, градостроительным и природоохранным законодательством порождают правовую неопределённость в отношении режимов использования земельных участков, особенно если они относятся к категории сельскохозяйственного назначения.
Особую сложность представляет ситуация, когда в границах ООПТ располагаются особо ценные сельскохозяйственные угодья. С одной стороны, Земельный кодекс РФ (далее – ЗК РФ) устанавливает жёсткие ограничения на их использование, с другой – положения об ООПТ допускает виды разрешённого использования, потенциально несовместимые с агропроизводственными функциями земель. Это приводит к конфликту интересов:
- необходимости сохранения природных комплексов и биоразнообразия;
- потребности в развитии сельского хозяйства;
- социально‑экономических ожиданий местного населения, владеющего земельными участками в границах ООПТ.
Цель: выявить правовые коллизии в регулировании использования земель сельскохозяйственного назначения в границах ООПТ и предложить пути их устранения на примере Беломорского государственного природного биологического заказника регионального значения.
Задачи:
- Проанализировать нормативно‑правовую базу, регулирующую использование земель в границах ООПТ.
- Изучить специфику классификации земель на примере Беломорского заказника.
- Оценить применимость существующих механизмов изменения категории земель.
- Разработать предложения по совершенствованию нормативно‑правового регулирования использования земель в границах ООПТ с учётом природоохранных и агропроизводственных функций.
Ход исследования
Исследование основано на анализе положений ЗК РФ, Федерального закона № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» и постановлениий региональных властей, устанавливающих границы и режим эксплуатации природоохранных зон. Подробно изучены отдельные статьи ЗК РФ, касающиеся классификации земель и процедур изменения статуса земельных участков.
Приведём ключевые юридические дефиниции, используемые в исследовании:
Земли сельскохозяйственного назначения: предназначенные исключительно для выращивания продукции растениеводства и животноводства, размещаются вне городов и населённых пунктов.
Земли особо охраняемых территорий (далее – ООТ): выделяются для постоянного осуществления мероприятий по охране природы, поддержания экологической устойчивости региона.
Государственные природные заказники: специально выделяемые регионы, имеющие особый статус природоохранных территорий регионального значения.
Согласно статье 94 ЗК РФ к землям ООТ относятся земли:
1) особо охраняемых природных территорий;
1.1) лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
2) природоохранного назначения;
3) рекреационного назначения;
4) историко-культурного назначения;
5) особо ценные земли [1].
Согласно статье 95 ЗК РФ к землям ООПТ относятся земли государственных природных заповедников, в том числе биосферных, государственных природных заказников, памятников природы, национальных парков, природных парков, дендрологических парков, ботанических садов [1].
Правовой статус земель в границах ООПТ характеризуется определённой неоднозначностью. С одной стороны, Земельный кодекс РФ допускает отнесение таких земель к категории земель ООТ. С другой стороны, статья 3.1 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – ФЗ № 33-ФЗ) предусматривает возможность включения населённых пунктов в состав ООПТ [2], что порождает коллизию с ч. 2 ст. 83 ЗК РФ, закрепляющей отдельную категорию земель населённых пунктов. В результате возникает правовая неопределённость, приводящая к несоответствию с положениями статьи 95 ЗК РФ: часть земель в границах ООПТ фактически не может быть отнесена к категории земель ООТ в силу их функционального назначения и установленного правового режима. Аналогичные коллизии на практике наблюдаются и при классификации иных категорий земель, попадающих в границы ООПТ, что свидетельствует о системном характере проблемы нормативно‑правового регулирования.
Беломорский государственный природный биологический заказник регионального значения (далее – заказник) служит показательным примером сложности классификации земель в границах ООПТ. Заказник образован постановлением администрации Архангельской области от 02.03.1998 № 60, границы его утверждены Положением о Беломорском государственном природном биологическом заказнике регионального значения (далее – Положение) и поставлены на государственный кадастровый учет с реестровым номером 29:00-9.10 [3; 4].
Анализ земельного фонда в границах заказника демонстрирует наличие участков различных категорий: земель сельскохозяйственного назначения, земель промышленности, а также земель лесного фонда (рис. 1) [5]. Это наглядно подтверждает проблему неоднородности правового статуса земель в пределах ООПТ.
Рис. 1. Карта-схема наложения границ Беломорского заказника на функциональные зоны генерального плана Приморского муниципального округа Архангельской области
Значительная часть территории отнесена к функциональной зоне сельскохозяйственных угодий, которые согласно статье 79 ЗК РФ входят в состав земель сельскохозяйственного назначения (рис. 2).
Рис. 2. Наложение границ земельных участков, относящихся к сельскохозяйственным угодьям, на Карту-схему
В границах исследуемой территории зафиксирован ряд земельных участков различных размеров, отнесённых согласно сведениям Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН) к категории земель сельскохозяйственного назначения. Отдельные участки с кадастровыми номерами 29:16:202201:437, 29:16:202201:85, 29:16:202201:69 (выделены на рис. 2) и т. д., включены в перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий на территории Архангельской области (утверждён постановлением министерства агропромышленного комплекса и торговли Архангельской области от 21.11.2017 № 35‑п; далее – Перечень) [6].
Согласно указанному Перечню, использование данных земельных участков допускается исключительно для ведения сельского хозяйства [6]. В связи с этим возникает правовая неопределённость в определении целевого использования таких земель: следует ли применять к ним режим ООПТ либо приоритет должен отдаваться их статусу как особо ценных сельскохозяйственных угодий? Разрешение данного вопроса имеет принципиальное значение для установления допустимых видов хозяйственной деятельности на указанных участках.
Согласно части 6 статьи 36 ГрК РФ правилами землепользования и застройки не устанавливаются градостроительные регламенты для земель особо охраняемых природных территорий и сельскохозяйственных угодий [7].
Хозяйственное использование сельскохозяйственных угодий установлено частью 7 статьи 79 ЗК РФ и регламентирует их использование только в качестве пашен, сенокосов, пастбищ, залежей и земель, занятых многолетними насаждениями [1]. Дополнительно частью 6 статьи 79 ЗК РФ установлено ограничение на использование угодий для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей [1].
Частью 7 статьи 36 ГрК РФ установлено, что использование земель или земельных участков, расположенных в границах ООПТ (за исключением территорий населенных пунктов, включенных в состав особо охраняемых природных территорий), определяется положением об ООПТ в соответствии с законодательством об ООПТ [7]. На основании этого частью 8.1 Положения установлены виды разрешенного использования (далее – ВРИ), вот некоторые из них:
«Для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок) (код 2.2);
«Отдых (туризм)» (код 5.0) [4].
Согласно описанию ВРИ в классификаторе ВРИ земельных участков, утвержденном Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10.11.202 № П/0412 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков», ВРИ с кодом 2.2. позволяет размещать жилой дом, гараж или иное вспомогательное сооружение. ВРИ с кодом 5.0 разрешает обустраивать места для занятий спортом, физической культурой, пешими или верховыми прогулками, отдыха и туризма [8].
Проведённый анализ нормативно‑правового регулирования использования земель ООПТ и сельскохозяйственных угодий выявляет существенную коллизию норм земельного и градостроительного законодательства.
С одной стороны, ЗК РФ ограничивает использование сельскохозяйственных угодий, запрещая строительство жилых и определяет их целевое назначение (пашни, сенокосы, пастбища и т. д.).
С другой стороны, ГрК РФ делегирует регулирование использования земель в границах ООПТ положениям об ООПТ, что на практике приводит к установлению ВРИ, допускающих строительство жилых домов.
Такое противоречие создаёт правовой пробел, позволяющий применять ВРИ, потенциально несовместимые с природоохранными и агропроизводственными функциями земель.
Первый вариант решения проблемы – изменить категорию земельных участков с «земли сельскохозяйственного назначения» на «земли особо охраняемых территорий».
Однако при рассмотрении такого варианта выявляется существенное нормативно‑правовое ограничение.
Согласно статье 7 Федерального закона от 21.12.2004 № 172‑ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (далее – ФЗ № 172‑ФЗ), допускается вывод земельных участков даже из состава особо ценных сельскохозяйственных угодий [9]. Однако данная процедура строго регламентирована частью 2 статьи 7 ФЗ № 172‑ФЗ, которая устанавливает исчерпывающий перечень случаев, при которых возможен такой перевод.
Анализ указанных оснований показывает, что ни одно из них не подходит для решения поставленной задачи:
- наиболее релевантное условие – установление или изменение черты населённых пунктов (пп. 3 ч. 2 ст. 7) – не соответствует целям перевода земель в категорию ООТ;
- иные основания (строительство инфраструктурных объектов, создание ООПТ и т. д.) либо требуют иных процедур, либо не применимы к рассматриваемой ситуации.
Таким образом, механизм изменения категории земель в рамках ФЗ № 172‑ФЗ не может служить эффективным решением проблемы коллизии режимов использования земель в границах ООПТ.
Уточнение возможностей перевода.
Анализ статьи 7 ФЗ № 172‑ФЗ также показывает, что перевод земель сельскохозяйственного назначения, не являющихся особо ценными, в категорию земель ООТ формально возможен при соблюдении установленных условий. Однако это не устраняет проблему, поскольку не затрагивает особо ценные сельскохозяйственные угодья, которые преобладают на территории заказника.
Для устранения выявленного правового пробела целесообразно рассмотреть следующий вариант внесения изменений в действующее законодательство:
Дополнение перечня случаев исключений, при которых возможен перевод особо ценных сельскохозяйственных угодий в части 2 статьи 7 ФЗ № 172‑ФЗ пунктом 2 части 1 этой же статьи, для получения возможности перевода особо ценных сельскохозяйственных угодий в категорию земель ООТ.
Второй вариант решения проблемы коллизии режимов использования земель в границах ООПТ вытекает из результатов анализа первого варианта и предполагает изменение категории земельных участков на «земли населённых пунктов». Однако данный подход напрямую противоречит действующему земельному законодательству и не может быть реализован на практике.
Согласно части 3 статьи 95 ЗК РФ в пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.
Третий вариант решения проблемы – внести изменения в Положение путем установления запрета на применение установленных Положением ВРИ, для земельных участков, относящихся к особо ценным сельскохозяйственным угодьям, несовместимых с целевым назначением сельхозугодий.
Такой вариант имеет ряд преимуществ: простота реализации, соответствие природоохранным целям ООПТ и защита особо ценных сельскохозяйственных угодий от нецелевого использования. Однако имеется и недостаток – отрицательный социальный резонанс.
Риск масштабного социального недовольства обусловлен следующими факторами:
- Длительное ожидание: жители Приморского округа на протяжении десятилетий рассчитывают на возможность строительства жилых домов на принадлежащих им участках;
- Нарушенное ожидание: у собственников сформировалось устойчивое представление о перспективах использования земель, которое может быть резко ограничено новым запретом [10];
- Проблема «замороженных активов»: земельные участки, не используемые по планируемому назначению, теряют инвестиционную ценность для владельцев;
- Отсутствие альтернатив: в случае запрета не предлагаются чёткие варианты решения жилищной проблемы для местных жителей.
Ведь именно для минимизации социального резонанса внесли изменения в Положение и установили вид разрешенного использования «Для ведения личного подсобного хозяйства (приусадебный земельный участок)» (код 2.2).
Анализ возможных решений демонстрирует, что единственно легитимным и юридически обоснованным способом разрешения обозначенной проблемы выступает реализация первого варианта, предполагающего внесение соответствующих изменений в действующее законодательство. Реализация данного подхода потенциально обеспечит позитивные социально‑экономические эффекты.
Социальный эффект:
1. Решение жилищной проблемы для местных жителей:
- Удовлетворение длительного ожидания собственников земельных участков, которые десятилетиями рассчитывали на возможность строительства жилых домов.
- Снижение социального напряжения, связанного с ограничениями на использование земли и «замороженными активами».
- Предоставление возможности реализовать право на жильё, что соответствует конституционным принципам.
2. Улучшение качества жизни:
- Создание условий для постоянного проживания и обустройства семей на принадлежащих участках.
- Возможность оформления прав на недвижимость, что повысит юридическую защищённость граждан.
- Стимулирование развития инфраструктуры в районах, где ранее строительство было ограничено.
3. Поддержка местных сообществ:
- Укрепление связи жителей с территорией, где они проживают.
- Возможность для семей остаться в привычных местах, не переезжая в другие регионы.
Экономический эффект:
1. Стимулирование строительной отрасли:
- Рост спроса на строительные материалы, услуги подрядчиков и проектировщиков.
- Создание рабочих мест в строительной сфере и смежных отраслях (производство материалов, логистика, дизайн).
- Увеличение оборота в сфере недвижимости и ипотеки.
2. Привлечение инвестиций:
- Интерес инвесторов к развитию территорий, ранее считавшихся непривлекательными из-за природоохранных ограничений.
3. Рост налоговой базы:
- Увеличение поступлений от налога на недвижимость и земельного налога.
- Рост доходов бюджета за счёт налогов с предприятий, связанных со строительством и обслуживанием новых жилых объектов.
4. Развитие местного бизнеса:
- Спрос на товары и услуги для обустройства жилья (мебель, бытовая техника, ремонт, потребительские товары).
- Возможность для местных предпринимателей участвовать в строительстве и обслуживании новых объектов.
Вывод
В результате исследования выявлены ключевые проблемы нормативно-правового регулирования использования земель сельскохозяйственного назначения в границах особо охраняемых природных территорий, а также предложены пути их устранения на примере Беломорского государственного природного биологического заказника регионального значения.
Наличие правовых коллизий между земельным, градостроительным и природоохранным законодательством создаёт правовую неопределённость в отношении режимов использования земельных участков в границах ООПТ. Например, Земельный кодекс РФ ограничивает использование сельскохозяйственных угодий, запрещая строительство жилых домов, тогда как Градостроительный кодекс РФ делегирует регулирование использования земель в границах ООПТ положениям об ООПТ, что на практике позволяет устанавливать ВРИ, допускающие строительство.
Проблема классификации земель в границах ООПТ подтверждается анализом земельного фонда Беломорского заказника, где зафиксированы участки различных категорий: земель сельскохозяйственного назначения, промышленности, лесного фонда. Это свидетельствует о неоднородности правового статуса земель в пределах ООПТ и затрудняет их эффективное управление.
Особую сложность представляет ситуация с особо ценными сельскохозяйственными угодьями, которые в границах ООПТ могут попадать в противоречие между их агропроизводственным назначением и природоохранными функциями территории.
Анализ механизмов изменения категории земель показал их ограниченность. Согласно статье 7 ФЗ №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», перевод особо ценных сельскохозяйственных угодий в категорию земель ООТ невозможен в рамках существующих правовых норм. Ни одно из предусмотренных исключений не подходит для решения задачи изменения целевого назначения таких земель в границах ООПТ.
Предложен вариант совершенствования законодательства: дополнение перечня случаев исключений в части 2 статьи 7 ФЗ № 172-ФЗ пунктом 2 части 1 этой же статьи, чтобы получить возможность перевода особо ценных сельскохозяйственных угодий в категорию земель ООТ. Это позволит устранить правовой пробел и обеспечить баланс между природоохранными и агропроизводственными интересами.
Другие рассмотренные варианты решения проблемы (изменение категории на «земли населённых пунктов» или запрет на применение противоречивых ВРИ) либо противоречат действующему законодательству, либо сопряжены с риском масштабного социального недовольства из-за нарушения ожиданий местных жителей и потери инвестиционной ценности земельных участков.
Необходимо внести изменения в федеральное законодательство для устранения правовых противоречий и обеспечения возможности перевода особо ценных сельскохозяйственных угодий в категорию земель ООТ при соблюдении определённых условий.
Важно учитывать интересы всех заинтересованных сторон: природоохранных органов, местных сообществ и собственников земель.
Требуется дальнейшее совершенствование механизмов согласования норм различных отраслей права в сфере регулирования ООПТ.
Таким образом, решение проблемы требует комплексного подхода, включающего как законодательные изменения, так и учёт социально-экономических факторов. Это позволит обеспечить баланс между сохранением природных комплексов и рациональным использованием земельных ресурсов.
