Особая экономическая зона (далее – ОЭЗ) представляет собой комплексный межотраслевой правовой институт, в котором публично-правовые и частноправовые начала соединяются в рамках единого территориально-функционального режима. При этом именно частноправовая составляющая определяет содержательное наполнение предпринимательских отношений резидента: от приобретения прав на земельный участок до осуществления капитальных вложений, извлечения прибыли и несения предусмотренных режимом обязанностей. Связующим элементом этих отношений выступает соглашение об осуществлении деятельности, заключаемое между уполномоченным органом исполнительной власти и лицом, приобретающим статус резидента.
Квалификация данного соглашения не является сугубо теоретическим вопросом. От избранного подхода зависит практически значимый круг последствий: применимое к отношениям сторон право, состав и порядок применения мер ответственности, основания и процедура изменения и расторжения соглашения, подведомственность споров и пределы судебного контроля за решениями уполномоченного органа. Сохраняющаяся в законодательстве неопределенность относительно природы соглашения порождает противоречивость правоприменения и снижает предсказуемость инвестиционных отношений, что предопределяет актуальность настоящего исследования.
1. Гражданско-правовые признаки соглашения
Соглашение об осуществлении деятельности обладает совокупностью признаков, характерных для гражданско-правового договора. Во-первых, оно является соглашением двух лиц, направленным на установление, изменение и прекращение гражданских прав и обязанностей, что отвечает легальному определению договора (п. 1 ст. 420 Гражданского кодекса Российской Федерации; далее – ГК РФ). Во-вторых, несмотря на формальное различие в статусе сторон – публичного органа и частного лица, – в отношениях, опосредуемых соглашением, они выступают как формально равные участники оборота: уполномоченный орган не реализует здесь властных полномочий в чистом виде, а принимает на себя встречные обязательства имущественного и организационного характера (заключение договора аренды земельного участка, обеспечение создания инфраструктуры, соблюдение условий специального режима).
В-третьих, содержание соглашения в значительной части определяется волеизъявлением сторон в пределах, установленных законом, что соответствует принципу свободы договора (ст. 421 ГК РФ): параметры инвестиционного проекта, объемы и сроки капитальных вложений, характеристики создаваемых объектов согласуются сторонами с учетом особенностей конкретного проекта. В-четвертых, при неисполнении обязательств применяются типичные гражданско-правовые меры – возмещение убытков, неустойка, проценты за пользование чужими денежными средствами, – а вытекающие из соглашения споры рассматриваются арбитражными судами в порядке, установленном арбитражным процессуальным законодательством. Совокупность приведенных признаков позволяет утверждать, что ядро соглашения составляет именно гражданско-правовое обязательство, подчиненное общим нормам обязательственного права (ст. 309, 310 ГК РФ).
2. Публично-правовой компонент соглашения
Вместе с тем соглашение об осуществлении деятельности нельзя свести к ординарному гражданско-правовому договору. Возможность его заключения ограничена специальными требованиями закона: стороной соглашения может выступить не любое лицо, а только субъект, прошедший установленную процедуру отбора и отвечающий критериям, предъявляемым к организационно-правовой форме, экономической эффективности проекта и его соответствию типу зоны. Содержание соглашения во многом предопределено нормативными актами, а стандартная форма утверждается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Исполнение соглашения подчинено публичному контролю: уполномоченный орган осуществляет наблюдение за достижением предусмотренных показателей, а в случае нарушений вправе инициировать применение мер, имеющих публично-правовую природу, – исключение из реестра резидентов и прекращение пользования преференциями. Таким образом, частноправовое обязательство встроено в публично-правовой механизм, обеспечивающий достижение целей социально-экономического развития. Это сочетание и составляет специфику соглашения, требующую самостоятельной доктринальной квалификации.
3. Доктринальные подходы к квалификации соглашения
В юридической литературе сложилось несколько подходов к определению природы соглашения. Первый подход рассматривает его как гражданско-правовой договор, лишь «осложненный» публично-правовыми элементами, и относит к числу непоименованных договоров, направленных на обеспечение специального режима деятельности. Второй подход квалифицирует соглашение как административный договор, акцентируя предопределенность его содержания нормативными актами и публичный характер преследуемых целей. Третий подход усматривает в соглашении договор особого рода (sui generis), сочетающий признаки гражданско-правового и административного договоров и образующий самостоятельную категорию. Четвертый подход относит соглашение к инвестиционным договорам, подчеркивая его связь с осуществлением капитальных вложений [4, с. 70-97; 8, с. 87-96; 9, с. 87-106].
Наиболее обоснованным представляется подход, объединяющий третью и четвертую позиции: соглашение об осуществлении деятельности есть инвестиционный договор особого рода с элементами публично-правовой регламентации, подчиненный общим нормам гражданского законодательства с изъятиями, установленными Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее – Закон № 116-ФЗ). Преимущество такой квалификации в том, что она позволяет применять к отношениям сторон развитый инструментарий обязательственного и договорного права – правила о надлежащем и реальном исполнении, о добросовестности, об ответственности, об изменении и расторжении договора – и одновременно учитывать публичный интерес, не подменяя частноправовую конструкцию административной.
Признание административно-договорной природы соглашения, напротив, влечет нежелательные последствия: оно ослабляет гарантии резидента, поскольку выводит отношения из-под действия принципов равенства сторон и эквивалентности, и затрудняет применение мер ответственности к публичному субъекту. Между тем именно равенство сторон в обязательстве и доступность гражданско-правовых средств защиты составляют основу инвестиционной привлекательности режима ОЭЗ.
4. Соотношение со смешанным, организационным договором и договором присоединения
Соглашение об осуществлении деятельности обнаруживает черты организационного договора: оно создает правовую основу для заключения сторонами последующих договоров – аренды земельного участка, технологического присоединения к инфраструктуре, оказания эксплуатационных услуг, подряда. В концепции организационных договоров такие конструкции направлены не на возникновение имущественных отношений непосредственно, а на упорядочение дальнейших правоотношений сторон [16]. Однако сводить соглашение исключительно к организационному договору неверно: оно содержит и собственно имущественные элементы – обязательства по осуществлению инвестиций, по внесению арендных платежей, по несению расходов на создание объектов. Поэтому корректнее рассматривать соглашение как смешанный договор, соединяющий организационные и имущественные элементы (п. 3 ст. 421 ГК РФ).
Заслуживает обсуждения и применимость к соглашению правил о договоре присоединения (ст. 428 ГК РФ). Поскольку стандартная форма соглашения утверждается уполномоченным органом, а его содержание в значительной мере предопределено нормативными актами, соглашение обладает отдельными признаками договора присоединения. Вместе с тем стороны сохраняют возможность согласования существенных параметров инвестиционного проекта, что отличает его от типичного договора присоединения. Применение по аналогии положений ст. 428 ГК РФ о защите присоединившейся стороны допустимо, но в ограниченном объеме – прежде всего в части недопущения явно обременительных условий, навязанных слабой стороне.
5. Соотношение с соглашением о защите и поощрении капиталовложений
Инвестиционная направленность соглашения об осуществлении деятельности обусловливает необходимость его разграничения со смежной договорной конструкцией – соглашением о защите и поощрении капиталовложений (далее – СЗПК), предусмотренным Федеральным законом от 1 апреля 2020 г. № 69-ФЗ. Оба инструмента нацелены на обеспечение стабильности условий инвестиционной деятельности, однако различаются по предмету и сфере действия: СЗПК заключается в отношении конкретного инвестиционного проекта вне привязки к территории, тогда как соглашение в ОЭЗ территориально обусловлено и реализуется в границах зоны. Допустимо сочетание обоих инструментов, когда проект реализуется на территории ОЭЗ и одновременно отвечает критериям СЗПК; в этом случае резидент получает совокупность гарантий, предусмотренных обоими режимами. Сопоставление данных конструкций подтверждает принадлежность соглашения об осуществлении деятельности к семейству инвестиционных договоров при сохранении его территориально-режимной специфики.
6. Правовые позиции высших судебных инстанций
Предложенная квалификация согласуется с правовыми позициями высших судебных инстанций. В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23 июня 2015 г. № 25 разъяснено, что ограничение правоспособности хозяйственного общества может следовать только из закона или учредительных документов; применительно к ОЭЗ это означает, что специальная правоспособность резидента корректно понимается как правоспособность, ограниченная соглашением, а не как ограничение общегражданской правоспособности [11]. В Постановлении Пленума от 22 ноября 2016 г. № 54 подчеркнуто, что сторона, своими действиями или бездействием препятствующая исполнению обязательства контрагентом, не вправе ссылаться на его неисполнение; данное разъяснение последовательно применяется при разрешении споров о расторжении соглашений, когда просрочка резидента вызвана несвоевременным созданием инфраструктуры [12].
Постановление Пленума от 25 декабря 2018 г. № 49 ориентирует суды при толковании условий договора исходить из их буквального значения, а при неясности – из действительной общей воли сторон с учетом цели договора, что исключает формальное применение условий соглашения в ущерб его экономическому содержанию [13]. Наконец, арбитражные суды последовательно допускают применение к соглашению общих положений о недействительности сделок (ст. 166–168 ГК РФ), толкуя их, однако, ограничительно, поскольку признание соглашения недействительным способно повлечь существенные негативные последствия для инвестиционной деятельности. Приведенные позиции подтверждают, что правоприменительная практика фактически исходит из гражданско-правовой природы соглашения, применяя к нему общие нормы обязательственного и договорного права.
Выводы
Проведенный анализ позволяет квалифицировать соглашение об осуществлении деятельности в особой экономической зоне как гражданско-правовой инвестиционный договор особого рода с элементами публично-правовой регламентации, служащий основанием возникновения, содержательного наполнения и прекращения комплекса предпринимательских правоотношений резидента. К данному соглашению подлежат применению общие положения ГК РФ об обязательствах и договорах (ст. 309, 310, 420, 421, 450, 451 и др.) с учетом особенностей, установленных Законом № 116-ФЗ.
В целях устранения правовой неопределенности и повышения предсказуемости правоприменения предлагается дополнить Закон № 116-ФЗ статьей 12.1 следующего содержания: «Статья 12.1. Правовая природа соглашения об осуществлении деятельности. 1. Соглашение об осуществлении деятельности в особой экономической зоне является гражданско-правовым инвестиционным договором с элементами публично-правовой регламентации. 2. К отношениям сторон соглашения применяются положения Гражданского кодекса Российской Федерации о договорах и обязательствах, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами. 3. Споры, вытекающие из соглашения, рассматриваются арбитражным судом в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации». Закрепление данной нормы обеспечит ясность применимого права, укрепит гарантии сторон и будет способствовать стабильности инвестиционных отношений в особых экономических зонах.
