Цель данной статьи – теоретическое обоснование необходимости и определение основных направлений вовлечения МСП в использование муниципальной собственности.
Сравнительный анализ зарубежных практик позволяет выделить три основные модели организации местного самоуправления, каждая из которых по-разному решает вопрос вовлечения частного бизнеса.
Англосаксонская модель (США, Великобритания, Канада) характеризуется высокой автономией муниципалитетов, невмешательством государства в их оперативную деятельность и широким привлечением частного капитала к управлению и использованию муниципального имущества. Муниципалитеты здесь выступают преимущественно как регуляторы, а не как непосредственные управляющие [1, с. 13].
Континентальная модель (Франция, Италия, Испания) предполагает более строгий контроль со стороны государства и ограниченную автономию местных органов власти. Вовлечение частного бизнеса здесь более регламентировано, а процедуры – более длительные [1, с. 13].
Смешанная модель (Германия, Япония, Россия) сочетает элементы первых двух. Российская модель, по мнению исследователей, находится в стадии формирования и характеризуется поиском баланса между самостоятельностью муниципалитетов и необходимостью государственного контроля, обеспечивающего защиту интересов населения [1, с. 14].
С учетом особенностей российской модели при разработке механизмов вовлечения МСП необходимо учитывать меньшую автономию муниципалитетов по сравнению с англосаксонскими аналогами, что требует более тщательной проработки правовых форм взаимодействия.
В научной литературе выделяются три основные формы привлечения частных субъектов к решению муниципальных задач [2].
Первая форма – делегирование публичных функций – предполагает передачу отдельных властных полномочий негосударственным организациям. Данная форма применима к узкому кругу задач и не является основной в контексте управления имуществом [2].
Вторая форма – контрактные отношения (муниципальный заказ) – размещение муниципальных закупок у субъектов МСП. Эта форма широко используется, но в рамках настоящей темы представляет скорее смежный интерес [2].
Третья форма – публично-частное партнерство (ПЧП) в хозяйственной сфере – представляет наибольший интерес. Именно в рамках ПЧП происходит кооперация ресурсов муниципалитета (имущество) и предпринимателя (инвестиции, управленческие компетенции) без передачи властных функций. Конкретными правовыми формами здесь выступают: договоры аренды муниципального имущества, концессионные соглашения, договоры безвозмездного пользования (для социально ориентированных проектов), а также приватизация с инвестиционными условиями [2].
Ключевым отличием ПЧП от прямой приватизации является сохранение муниципального контроля над целевым использованием имущества, что особенно важно для социально значимых объектов.
Теоретический анализ позволяет сформулировать критерии, определяющие, в каких случаях предпочтительна передача муниципального имущества в использование частному бизнесу, а в каких – сохранение его в прямом муниципальном управлении (на базе МУП).
Критерий первый – наличие естественно-монопольных характеристик. В сферах с высокой монополизацией и отсутствием конкуренции сохранение муниципального контроля оправданно. На конкурентных же рынках частный бизнес, как правило, эффективнее [3, с. 178].
Критерий второй – социальная значимость объекта. Объекты образования, здравоохранения, культуры в большинстве случаев требуют сохранения публичного контроля. Нежилые помещения и земельные участки промышленного или коммерческого назначения такой необходимости не имеют [3, с. 178].
Критерий третий – эластичность спроса. При неэластичном спросе и высоком уровне бедности населения сохранение муниципального регулирования (включая тарифное) может быть социально оправданным [3, с. 178].
Критерий четвертый – инвестиционная емкость объекта. Крупные, требующие значительных вложений объекты могут быть более привлекательны для крупного бизнеса; небольшие помещения и земельные участки – для МСП [3, с. 179].
Применительно к нежилым помещениям и земельным участкам, являющимся основным объектом исследования, можно утверждать, что большинство из них не относятся к категориям, требующим обязательного сохранения в муниципальном управлении, что является достаточным основанием для их активного вовлечения в оборот через МСП.
Практика и теоретический анализ позволяют выделить конкурентные преимущества малого и среднего предпринимательства по сравнению с альтернативными формами (МУП и крупный бизнес).
Адаптивность к локальным условиям. МСП лучше учитывает специфику конкретного района, потребности местного сообщества, чем крупный бизнес, и действует оперативнее, чем бюрократизированное МУП [4].
Скорость принятия решений. Отсутствие многоступенчатых согласований позволяет малому предпринимателю быстро реагировать на изменения рыночной ситуации [4].
Гибкость использования помещений. Малый бизнес способен эффективно использовать небольшие, нестандартные помещения, которые неинтересны крупным арендаторам [4].
Социальная ориентированность. Многие субъекты МСП относятся к категории социального предпринимательства (детские сады, центры развития, мастерские для людей с инвалидностью), что соответствует публичным интересам муниципалитета [4].
Низкая нагрузка на бюджет. В отличие от МУП, содержание которых требует бюджетных субсидий, использование муниципального имущества МСП, напротив, приносит доход в бюджет (арендная плата, налоги) [4].
В то же время следует отметить и ограничения МСП: более низкая, чем у крупного бизнеса, инвестиционная способность и более высокая вероятность банкротства. Это требует разработки механизмов минимизации соответствующих рисков [5, с. 314].
Ключевая теоретическая проблема, требующая разрешения, - обеспечение баланса интересов муниципалитета и субъектов МСП. Развитие экономики и повышение жизненного уровня населения невозможны без соблюдения такого баланса. Институт муниципально-частного партнерства становится тем механизмом, посредством которого возможно достичь сбалансированности публичных и частных интересов [6, с. 502].
Содержательно баланс интересов может быть представлен следующим образом.
Со стороны муниципалитета ключевыми интересами выступают: пополнение местного бюджета за счет арендных платежей и налогов; развитие территорий через появление новых производств и услуг; обеспечение занятости населения; сохранение социальной стабильности; эффективное использование имущества, его сохранность [6, с. 502].
Со стороны субъектов МСП ключевыми интересами являются: доступная арендная плата (особенно на старте); долгосрочность договоров, позволяющая планировать инвестиции; прозрачные и необременительные процедуры получения имущества; возможность последующего выкупа; минимизация административного давления [6, с. 502].
Достижение баланса предполагает взаимные уступки: муниципалитет идет на снижение арендных ставок для приоритетных видов деятельности и упрощение процедур, а предприниматель принимает на себя обязательства по целевому использованию, сохранности имущества и соблюдению социальных стандартов (доступные цены, рабочие места для льготных категорий) [6, с. 502].
Обобщение теоретических источников позволяет выделить основные барьеры, препятствующие вовлечению МСП в использование муниципального имущества.
Институциональные барьеры: несовершенство нормативно-правовой базы, противоречия между федеральным и муниципальным законодательством, избыточные административные процедуры [6, с. 498].
Экономические барьеры: необоснованно высокая арендная плата, краткосрочность договоров (что не позволяет окупить инвестиции), отсутствие льгот для приоритетных видов деятельности [6, с. 498].
Информационные барьеры: низкая информированность предпринимателей о свободных муниципальных объектах, сложность получения актуальной информации [6, с. 498].
В качестве стимулирующих механизмов теоретически обоснованы: предоставление «арендных каникул» на период ремонта; дифференциация ставок в зависимости от вида деятельности (пониженные – для социального предпринимательства, производственной сферы); внедрение конкурсных и аукционных процедур с неценовыми критериями (социальная направленность); развитие цифровых платформ для публичного представления информации о свободных объектах [6, с. 503].
Проведенное теоретическое исследование позволяет сформулировать следующие выводы.
Вовлечение малого и среднего предпринимательства в использование муниципальной собственности теоретически обосновано положениями теории прав собственности, институциональной теории и теории агентских отношений. Муниципальное имущество, не обладающее свойствами общественного блага, может более эффективно использоваться частными субъектами.
Сравнительный анализ мировых моделей показывает, что российская модель управления муниципальной собственностью находится в стадии формирования и требует развития механизмов ПЧП с учетом ограниченной автономии муниципалитетов.
МСП обладает рядом конкурентных преимуществ перед МУП и крупным бизнесом при использовании нежилых помещений и земельных участков: адаптивность, гибкость, социальная ориентированность, низкая нагрузка на бюджет.
Ключевая проблема – достижение баланса интересов муниципалитета (бюджетные доходы, социальная стабильность) и МСП (доступные условия, долгосрочность, прозрачность).
Основными барьерами вовлечения выступают институциональные, экономические и информационные ограничения; их преодоление требует дифференцированного подхода к разным категориям имущества и разным типам предпринимателей.
Представленные теоретические положения создают основу для эмпирического исследования, направленного на выявление конкретных проблем и разработку механизмов совершенствования системы управления муниципальной собственностью с участием МСП.
